Lobby si Advocacy – Reglementarea relatiei institutiilor Uniunii Europene cu reprezentantii grupurilor de interese

Reglementarea relaţiei instituţiilor Uniunii Europene cu reprezentanţii grupurilor de interese

În plin proces de tranziţie a UE „de la economic la politic”, la care se adaugă proliferarea grupurilor de interese ce doreau să se facă auzite şi să participe la luarea deciziilor la nivel european, precum şi manifestarea unor abuzuri în ceea ce priveşte practicarea lobbyului, instituţiile europene au avansat ideea reglementării acestei activităţi. Temporal, contextul amintit este situat la începutul anilor 1990.

În ceea ce priveşte imperativele de reglementare a relaţiilor cu grupurile de interese, acestea au fost foarte diferite în cazul celor două instituţii care le reglementează în mod expres, respectiv Comisia şi Parlamentul European. Astfel, dacă pentru Parlament instituţionalizarea relaţiilor cu grupurile a adus probleme de legitimitate, în cazul Comisiei legitimitatea a fost sporită (Mazey şi Richardson 2001, p. 18). Mai mult, obiectivul strategic al Comisiei pare a fi extinderea şi diversificarea numărului de grupuri consultate, pe când Parlamentul doreşte să evite orice acuzaţie de corupţie (ibidem).

Mazey şi Richardson explică strategia Comisiei, prin faptul că aceasta trebuie să demonstreze două lucruri: legitimitatea propunerilor sale legislative şi aplicabilitatea acestora din punct de vedere tehnic în fiecare dintre statele membre. „A urma o politică exclusivistă, mai degrabă decât una inclusivistă, faţă de grupurile de interese, nu ar fi favorabilă pentru nici unul dintre aceste obiective. Consultarea a cât mai multor părţi interesate este un comportament raţional în a obţine cea mai bună informare. De asemenea, este o modalitate bună de a evita pericolele unei informări asimetrice din partea lobbyştilor” (Mazey şi Richardson 2001, p. 18). Mai mult, Comisia trebuie să fie apropiată faţă de grupuri şi pentru că acestea au la dispoziţie şi alte puncte de acces în sistem iar, dacă ar opta pentru acestea, controlul Comisiei asupra procesului decizional s-ar reduce (idem, p.19). Aşa cum vom arăta în acest capitol, acestea sunt motivele pentru care Comisia a încercat să evite orice măsură care ar fi împiedicat grupurile de interese să o contacteze sau să participe la procesul legislativ.

În ceea ce priveşte Parlamentul European, creşterea rolului legislativ a sporit importanţa acestuia pentru lobbyşti, dar adevărul este că PE a atras interesul lobbyştilor cu mult înaintea lărgirii prerogativelor sale (idem, pp. 18-19)¹. Mazey şi Richardson au identificat trei explicaţi pentru această aparentă contradicţie. În primul rând, grupurile, ca actori raţionali, recunosc că procesul politic al UE necesită o strategie de lobby, care să se desfăşoare la mai multe niveluri şi în mai multe direcţii. Astfel, preferinţa pentru o anumită arenă de lobby, nu înseamnă să se ignore complet celelalte arene. În al doilea rând, pare normal ca PE să atragă o activitate de lobby mai mare din partea unor anumite tipuri de grupuri (ecologişti, feminişti, consumatori, protecţia animalelor), care, istoric, nu s-au bucurat de un acces la fel de uşor la Comisie sau la guvernele naţionale. În al treilea rând, puterile PE asupra procesului legislativ european variază în funcţie de domeniu, şi asta atât datorită Tratatelor cât şi datorită dinamicii interne diferite ale diverselor sectoare de politici publice. În domeniile în care există comisii parlamentare şi puterea legislativă este împărţită cu Consiliul în cadrul co-deciziei, cum este domeniul protecţiei mediului, activitatea de lobby este mai intensă (idem, p.19).

Iniţiative în materie de reglementare au avut atât Comisia cât şi Parlamentul European, aceste instituţii fiind, de altfel, ţintele predilecte ale grupurilor de interese. Iniţiativele propuse au abordat problema prin două tipuri de măsuri. Pe de o parte, măsuri care privesc fixarea limitelor transparenţei actului de guvernare iar, pe de altă parte, prin stabilirea unor instrumente de reglementare. Dar, aşa cum observă Schaber, rezolvarea problemei nu a constat în reducerea lobbyului ci, „a căutat să elimine sau să controleze formele negative sau neprofesioniste de lobby” (Schaber 1998, p. 211).

Transparenţa actului de guvernare a fost reglementată prin legile privind accesul public la documentele instituţiilor şi prin alte măsuri care urmăresc transparenţa interacţiunilor cu reprezentanţii grupurilor de interese, cum sunt crearea de registre şi baze de date cu lobbyştii şi grupurile de interese.

Instrumentele de reglementare au constat în adoptarea de legi şi de coduri de conduită. Aceste instrumente, unele având caracter obligatoriu, altele voluntar, se împart în cele care reglementează activitatea funcţionarilor europeni şi cele care se referă la reprezentanţii grupurilor de interese.

Procesul de reglementare a activităţilor de lobby la nivelul instituţiilor Uniunii Europeane a cunoscut o evoluţie treptată, uneori sinuoasă, şi continuă să evolueze şi în prezent. Mai mult, măsurile menţionate mai sus nu sunt uniforme pentru toate instituţiile europene. Fiecare instituţie are propria sa logică de interacţiune cu reprezentanţii grupurilor de interese, aceasta fiind şi explicaţia abordărilor diferite. Totuşi, per ansamblu, se poate afirma că cele două tipuri de măsuri menţionate reprezintă o constantă comună tuturor instituţiilor comunitare.

În continuare vom arăta ce măsuri au luat instituţiile în fiecare dintre cele două direcţii prezentate.

 

Fixarea limitelor transparenţei actului de guvernare

Odată cu mutarea treptată a accentului de pe dimensiunea economică pe cea politică a UE, instituţiile europene au început să devină conştiente de nevoia unei legitimări prin raportare la cetăţeni. Creşterea transparenţei procesului politic european a fost una dintre măsurile prin care s-a încercat reducerea „deficitului democratic”. Măsurile de creştere a transparenţei au vizat accesul la documente şi la informaţii, precum şi clarificarea interacţiunilor cu grupurile de interese.

Accesul la documentele instituţiilor s-a realizat odată cu punerea în practică a Articolului 255 din TCE, implementat prin Regulamentul 1049/2001 din 30 mai 2001. Regulamentul acordă drept de acces la documentele Parlamentului European, Consiliului şi Comisiei oricărui cetăţean al Uniunii şi oricărei persoane fizice sau juridice cu reşedinţa sau sediul social într-un stat membru². Importanţa acestui regulament este dată mai ales prin accesul la documentele nepublicate ale instituţiilor, cum sunt proiectele de acte legislative în lucru. Necesitatea unei astfel de măsuri era motivată şi prin dorinţa de limitare a traficului cu documente. Astfel, accesul limitat de la începutul anilor 1990 a condus la o adevărată „piaţă neagră” şi la apariţia traficului cu documente³.

La nivelul Comisiei, Regulamentul 1049/2001 a fost anexat Regulilor de Procedură prin Decizia Comisiei din 5 decembrie 2001. Regulamentul Intern al Parlamentului European intrat în vigoare în februarie 2006 include în Anexa XVI Regulamentul 1049/2001. Mai mult, accesul la documentele PE este reglementat şi prin articolele privind transparenta activităţilor Parlamentului(art.96), accesul public la documente(art.97), distribuţia documentelor(art.140) şi prin Anexa XV care cuprinde lista documentelor direct accesibile. Decizia Consiliului din 29 noiembrie 2001 amendă Regulile de Procedură ale Consiliului în conformitate cu Regulamentul 1049/2001. De asemenea, respectând prevederile aceluiaşi Regulament, toate cele trei instituţii au creat registre accesibile pe internet, unde pot fi obţinute în format electronic o mare parte dintre documente, restul documentelor necesitând o cerere scrisă sau fiind accesibile în Jurnalul Oficial.

Transparenţa se realizează şi prin accesul la informaţii. Dar, accesul la informaţii nu trebuie confundat cu accesul la documente. Pentru a disemina informaţii privind propria activitate, instituţiile UE au creat o serie de publicaţii (lucrări, rapoarte, studii, broşuri) disponibile pe Internet sau prin reţeaua de centre de informare sau puncte de contact. În ceea ce priveşte accesul la informaţii prin Internet, acesta se realizează prin serverul EUROPA.EU. Acesta a fost lansat în ianuarie 1995, şi încă din 1997 ajunge să fie considerat „demonstraţia cea mai de succes şi cea mai vizibilă privind angajamentul Comisiei pentru sporirea transparenţei” (Preston 1998, p. 228)⁴.

O altă dimensiune a transparenţei o reprezintă conferirea unui caracter public interacţiunilor dintre instituţii şi reprezentanţii grupurilor de interese.

În prezent, poziţia Comisiei în această problemă este următoarea. În Cartea Albă Reformarea Comisiei (COM(2000)200 din 1 martie 2000), Comisia s-a angajat să stabilească o listă a comisiilor şi grupurilor de experţi, care sunt implicate în consultările formale şi structurate, şi la care participă organizaţiile societăţii civile. Obiectivul general este un dialog mai transparent cu organizaţiile societăţii civile. De asemenea, Cartea Albă despre guvernarea europeană (COM(2001)428 din 25 iulie 2001) recomandă publicarea unui bilanţ al forurilor consultative existente. Aceste angajamente au fost puse în practică prin constituirea unei baze de date pe internet numite CONECCS. Baza de date este alcătuită din două liste. O listă oferă informaţii despre organizaţiile pan-europene şi non-profit ale societăţii civile. Includerea în listă se realizează în mod voluntar şi nu reprezintă o recunoaştere oficială din partea Comisiei, având doar scop informativ. Cealaltă listă cuprinde organismele consultative cu care Comisia colaborează în procesul de formulare a iniţiativelor legislative.

În ceea ce priveşte Parlamentul European, acesta face publice pe website-ul propriu numele lobbyştilor acreditaţi şi a organizaţiilor pe care aceştia le reprezintă⁵. Primul demers în publicarea acestor liste l-a făcut deputatul Richard Corbett, prin adresarea unei întrebări preşedintelui Patt Cox în 2002 (PE 329.438, 2003, p. 37).

 

Măsuri de reglementare a interacţiunilor cu reprezentanţii grupurilor de interese

Dacă în ceea ce priveşte creşterea transparenţei, instituţiile UE au luat măsuri asemănătoare, când vine vorba de reglementarea interacţiunilor dintre proprii oficiali şi reprezentanţii grupurilor de interese, diversitatea instrumentelor utilizate este totală. Comisia, în calitate de iniţiator al legislaţiei europene, doreşte să păstreze un dialog deschis cu toate grupurile de interese şi stabileşte doar standarde minime ce privesc auto-reglementarea. Parlamentul, for al rivalităţilor politice şi naţionale, a impus reguli mai stricte de reglementare, dar care sunt de multe ori ignorate. Iar Consiliul, nu recunoaşte nici un contact cu grupurile de interese, şi deci nu construieşte instrumente de reglementare, poziţia sa fiind cea potrivit căreia „Comisia europeană se ocupă de toate contactele cu lobbyştii şi ONG-urile”.

 

Comisia

Primul act de drept comunitar primar pe care l-am identificat ca făcând o trimitere directă la relaţia instituţiilor europene cu organizaţiile non-guvernamentale îl reprezintă Declaraţia 23 privind cooperarea cu organizaţiile de binefacere anexată la Tratatul Constitutiv al UE din 1992. Declaraţia „subliniază importanţa pe care o are o cooperare între aceasta (UE – n.n.) şi asociaţiile de binefacere şi fundaţii, în calitate de instituţii responsabile pentru aşezăminte şi servicii sociale”.

Comunicatul Comisiei din luna decembrie a aceluiaşi an, 1992, intitulat Un dialog deschis şi structurat între Comisie şi grupurile speciale de interese⁶, exprimă pentru prima dată, în mod oficial, linia de conduită a Comisiei faţă de grupurile de interese. Documentul introduce noţiunea de „grupuri de interese speciale” pe care le împarte, oarecum arbitrar, în organizaţii fără scop lucrativ sau non-profit şi organizaţii de lobby cu scop lucrativ. Primele sunt în principal organizaţii profesionale. Celelalte se ocupă cu reprezentarea intereselor unor terţi şi cuprind firme de consultanţă, consilieri juridici, firme de relaţii/politici publice

Acest comunicat recunoaşte starea de fapt: deschiderea foarte mare a instituţiei către grupurile de interese, şi accentuează disponibilitatea Comisiei de a rămâne accesibilă. De asemenea, documentul afirmă în mod explicit, faptul că această accesibilitate este menţinută şi din interesul Comisiei, datorită expertizei şi sfaturilor constructive pe care le oferă grupurile de interese. Totuşi, Comisia propune ca relaţiile să fie aşezate într-un cadru mai formal, din dorinţa unei mai mari transparenţe. Dar, aşa cum arată comunicatul, aceasta nu presupune introducerea unui sistem de acreditare, de înregistrare sau a unui cod de conduită obligatoriu. Astfel, Comisia nu doreşte nici să ofere privilegii grupurilor de interese, cum ar fi permisele de acces, nici să le acorde o recunoaştere oficială, prin oferirea de statut consultativ. Explicaţia acestei poziţii este dorinţa Comisiei „de a menţine un dialog cât mai deschis posibil cu toate părţile interesate fără a fi nevoită să impună un sistem de acreditare”.

Comisia propune cinci principii orientative, care să structureze viitoarea relaţie cu grupurile de interese:

menţinerea şi aprofundarea relaţiei deschise dintre Comisie şi grupurile de interese;

un tratament egal al tuturor grupurile de interese speciale, indiferent de dimensiuni şi susţinere financiară, cu menţiunea că există o tendinţă a Comisiei de a favoriza dialogul cu (con)federaţiile europene;

nevoia funcţionarilor Comisiei de a avea informaţii despre grupurile cu care discută;

posibilitatea implementării unei politici comune la nivelul tuturor instituţiilor europene faţă de grupurile de interese speciale;

adoptarea „unor proceduri simple, care să utilizeze o cantitate minimă de resurse umane şi financiare şi efort administrativ”.

În Anexa II a Comunicatului, Comisia include o serie de cerinţe minime pe care speră că grupurile de interese speciale le vor include în propriile coduri de conduită. Aceste cerinţe se referă la prezentarea publică, comportament, diseminarea informaţiilor şi la organizarea grupurilor de interese speciale.

Cerinţele privind prezentarea publică insistă ca grupurile de interese speciale să nu se prezinte publicului în mod fals. Comportamentul acestor grupuri trebuie să respecte cele mai ridicate standarde profesionale posibile. Trebuie să dea dovadă de sinceritate şi competenţă, să evite conflictele de interese, să declare numele clienţilor ca şi contactele anterioare pe acelaşi subiect cu alţi reprezentanţi ai Comisiei. Grupurile speciale de interese nu ar trebui să angajeze funcţionari ai Comisiei, nici să le ofere altfel de stimulente pentru a obţine informaţii sau tratament privilegiat. Aceste grupuri nu trebuie să disemineze informaţii false sau să încerce să obţină informaţii prin mijloace necinstite. De asemenea, Comisia spera că grupurile vor forma organizaţii prin intermediul cărora vor dialoga cu Comisia.

În ceea ce priveşte comportamentul propriilor funcţionari, comunicatul Comisiei defineşte două responsabilităţi pentru aceştia. Pe de o parte, le aminteşte obligaţia de a respecta Regulamentul intern, făcând referire la articolele privind standardele etice. Pe de altă parte, le sugerează, mai degrabă implicit, că au responsabilitatea de a consulta grupurile de interese speciale.

Cinci ani mai târziu, prin Tratatul de la Amsterdam din 1997, obligaţia Comisiei de a consulta părţile interesate devine explicită. Astfel, Protocolul 7, privind aplicarea principiilor subsidiarităţii şi a proporţionalităţii, afirmă „Comisia ar trebui (…) să se consulte în mod considerabil înainte de a propune acte legislative şi, oricând este posibil, să publice documentele consultărilor”.

În acelaşi an, 1997, un studiu intern al Comisiei realizează o clasificare a grupurilor speciale de interese în funcţie de obiectivele acestora⁷. Studiul împarte grupurile speciale de interese în patru categorii.

Principala categorie şi cea mai întâlnită o reprezintă grupurile al căror obiectiv este influenţarea legislaţiei. Această categorie cuprinde lobbyşti profesionişti, reprezentanţi ai unor industrii sau a unor firme mari, sindicate sau organizaţii non-guvernamentale. Activitatea lor constă în reprezentarea intereselor prin contacte informale cu personalul Comisiei, participarea în comisii şi comitete consultative şi în grupuri de lucru formale sau informale. A doua categorie, care poate fi privită ca o sub-categorie a celei dintâi, este formată din grupurile de experţi şi academicieni care oferă expertiză tehnică Comisiei. Aceşti experţi pot fi invitaţi de către Comisie să facă parte din diferitele comisii consultative sau grupuri de experţi sau pot fi incluşi în delegaţiile naţionale care participă la aceste întruniri. A treia categorie este alcătuită din grupurile care urmăresc o relaţie financiară cu Comisia. Aceste grupuri doresc să obţină subvenţii pentru proiecte sau îşi oferă serviciile pentru a realiza studii sau a conduce programe. A patra categorie este alcătuită din avocaţii care acţionează în numele firmelor ce încearcă să obţină informaţii şi să influenţeze procesul legislativ.

În 2000 Comisia a lansat un comunicat intitulat Comisia şi organizaţiile non-guvernamentale: construirea unui parteneriat mai puternic. Documentul recunoaşte consultările formale şi informale cu sectorul non-guvernamental pe care le legitimează prin trimitere la Declaraţia 23 anexata la TUE, document prezentat mai sus. De asemenea, se admite potenţialul pericol pentru democraţie reprezentat de un lobby inegal, dar şi rolul pe care ONG-urile îl au în aprofundarea procesului de integrare. Comisia recunoaşte că dialogul cu societatea civilă presupune luarea în considerare a opiniilor acestora de către decidenţii politici, dar şi sporirea transparenţei în ambele direcţii.

În 2001 Comisia a lansat Cartea Albă a guvernării europene⁸. În introducerea documentului se afirmă că scopul acestei iniţiative îl reprezintă „deschiderea procesului de realizare a politicilor pentru a implica mai mulţi oameni şi organizaţii în conturarea şi aplicarea politicii UE”. Comisia stabileşte cinci principii ale bunei guvernări. Acestea sunt: deschiderea, participarea, responsabilitatea, eficienţa şi coerenţa.

Comisia se angajează să stabilească un dialog mai sistematizat cu asociaţiile europene şi naţionale în etapa de pregătire a politicilor publice. Se recunoaşte importanţa societăţii civile dar se afirmă şi principiul potrivit căruia creşterea implicării presupune şi creşterea responsabilităţii. De asemenea, Comisia se angajează să clarifice politica sa privind consultările şi obţinerea de expertiză, şi să crească eficienţa şi transparenţa acestor procese. Se anunţă astfel, intenţia de a crea o „cultură a consultării”, dar nu prin legi rigide ci prin adoptarea unor standarde minime care să reducă riscul ca „legislatorii să asculte doar o anumită perspectivă a unei probleme sau ca doar anumite grupuri să primească acces privilegiat pe baza intereselor sectoriale sau a naţionalităţii”.

Comunicatul Comisiei din 11 decembrie 2002, Către o cultură consolidată a consultării şi a dialogului – Principii generale şi standarde minime privind consultarea de către Comisie a părţilor interesate, pune în practică multe dintre angajamentele luate de Comisie prin Cartea Albă a guvernării europene. Documentul reglementează în prezent relaţia Comisie-grupuri de interese. Comparativ cu comunicatul din 1992, acesta defineşte şi delimitează într-o manieră mai coerentă cadrul de desfăşurare a acestor interacţiuni. Instrumentul de reglementare este şi de această dată un cod de conduită orientativ, dar criteriile pe care trebuie să le îndeplinească sunt mai clar definite.

Documentul foloseşte noţiunea de „organizaţii ale societăţii civile” pe care le defineşte ca „principalele structuri ale societăţii în afara guvernului şi a administraţiei publice, inclusiv acei operatorii economici care nu sunt consideraţi în mod general ca făcând parte din <al treilea sector> sau ONG-uri”. Termenul este utilizat deoarece este considerat ca fiind cuprinzător şi pentru că demonstrează înrădăcinarea adâncă în tradiţiile democratice ale Statelor Membre ale Uniunii a acestui concept.

Documentul foloseşte o descriere detaliată a conceptului⁹, care poate fi folosit pentru a se face referire la o categorie largă de organizaţii cum sunt:

„actorii de pe piaţa muncii”, adică federaţiile sindicale şi patronate, numiţi şi parteneri sociali;

organizaţiile care reprezintă agenţi sociali şi economici, dar care nu sunt actori sociali în sensul strict al termenului, ca de exemplu organizaţiile de consumatori;

ONG-urile care adună indivizii ce împărtăşesc cauze comune, ca de exemplu organizaţiile ce urmăresc protecţia mediului, drepturile omului, asociaţiile de consumatori, organizaţie caritabile, organizaţiile ce se ocupă cu educaţia şi instruirea;

organizaţiile situate la nivelul comunităţilor; acestea sunt organizaţii aflate la baza societăţii şi care urmăresc îndeplinirea obiectivelor membrilor. Acestea pot fi organizaţii de tineret, asociaţii familiale şi toate organizaţiile prin care cetăţenii se implică la nivel local şi municipal;

comunităţile religioase.

Comunicatul recunoaşte importanţa consultărilor cu grupurile de interese. Se afirmă explicit că interacţiunea dintre instituţiile europene şi societate se realizează nu doar prin intermediul Parlamentul European, Comitetul Economic şi Social şi Comitetul Regiunilor, ci şi prin „contacte directe, mai puţin formalizate, cu părţile interesate”. Astfel, se conferă practic organizaţilor societăţii civile un caracter de intermediari legitimi între instituţii şi societate. Comisia consideră că nu există contradicţii între democraţia reprezentativă şi o consultare cât mai largă a părţilor interesate dar, are grijă să specifice că această consultare nu va putea niciodată înlocui, ci doar suplimenta, rolul Parlamentului European.

Anunţate prin Cartea Albă a guvernării europene, Comunicatul stabileşte o serie de principii generale şi standarde minime privind consultările iniţiate de Comisie înainte de a realiza o propunere legislativă. Acestea au doar cu caracter orientativ şi nu se aplică în cazul comitologiei şi a consultărilor care fac parte din dialogul social. Ele trebuie aplicate în cazul consultărilor ce preced iniţiativele politice majore ale Comisiei, dar Directoratele Generale sunt încurajate să le folosească în toate consultările pe care le iniţiază.

Principiile generale privind consultarea reiau principiile bunei guvernări. Astfel, urmând principiul participării, Comisia se angajează să folosească o abordare cât mai cuprinzătoare în ceea ce priveşte consultarea legislativă. Pe baza principiilor deschiderii şi a responsabilităţii, Comisia vrea să crească transparenţa în ceea ce priveşte procesul de consultare. Se doreşte astfel să se clarifice cine anume este consultat şi de ce, precum şi ce a influenţat o anumită politică, dar şi cât de reprezentativi sunt partenerii de dialog. În virtutea eficienţei, se afirmă că, pentru a putea influenţa cu adevărat procesul de formulare a politicilor, organizaţiile societăţii civile trebuie consultate cât mai repede posibil în procesul decizional. Totuşi, consultările nu trebuie să încalce principiul proporţionalităţii pentru a nu prelungi excesiv activitatea Comisiei. Principiul coerenţei se traduce prin angajamentul Comisiei de a include în procesul de consultare şi mecanisme de evaluare a măsurilor adoptate în urma consultărilor.

Standardele minime sunt în număr de cinci şi se referă la:

Conţinutul clar al procesului consultativ – „Toate comunicatele legate de consultări ar trebui să fie clare şi concise, şi ar trebui să includă toate informaţiile necesare pentru a facilita răspunsurile”;

Grupurile ţintă ale consultării – „Când se defineşte(definesc) grupul(rile) ţintă într-un proces consultativ, Comisia ar trebui să se asigure că părţile relevante au oportunitatea de a-şi exprima opiniile”;

Publicarea – „Comisia ar trebui să asigure creşterea informării şi să-şi adapteze canalele de comunicare pentru a satisface nevoile tuturor audienţelor ţintă. Fără a exclude alte instrumente de comunicare, consultările deschise publicului ar trebui publicate pe Internet şi anunţate în cadrul <punctului unic de acces>¹⁰”;

Limite de timp pentru participare – Comisia ar trebui să asigure suficient timp pentru realizarea consultărilor. Acesta înseamnă cel puţin opt săptămâni pentru primirea de răspunsuri la consultările publice şi anunţarea unor întâlniri cu cel puţin douăzeci de zile lucrătoare înainte;

Confirmare şi reacţii(feedback) – „Primirea contribuţiilor ar trebui să fie confirmată. Rezultatele consultărilor publice ar trebui să fie expuse pe website-uri care au trimiteri la punctul unic de acces de pe Internet.”

Comisia Barosso, în obiectivele sale strategice pentru perioada 2005-2009¹¹, care poartă denumirea de Europa 2010: Un parteneriat pentru reînnoire, prosperitate, solidaritate şi securitate europeană, lansează raţionamentul potrivit căruia „consultarea şi participarea sunt inerente ideii de parteneriat”. Astfel, iniţiativele politice ale Comisiei „trebuie să beneficieze de implicarea totală a parlamentelor naţionale, a autorităţilor publice de la toate nivelurile, a partenerilor sociali, a societăţii civile şi a părţilor afectate din întreaga comunitate”. Prin acelaşi document se afirmă importanţa „unui nivel ridicat de transparenţă”, care este necesară pentru a se asigura că Uniunea este „deschisă unei examinări atente din partea opiniei publice”.

În acest context, Comisia a demarat pe 9 noiembrie 2005 Iniţiativa europeană privind Transparenţa¹². Ca parte a acestei proiect, pe 3 mai 2006, Comisia a lansat Cartea Verde a iniţiativei europene privind transparenţa¹³. Prin acest document se doreşte consultarea tuturor celor interesaţi asupra a trei aspecte ale transparenţei: transparenţa şi reprezentarea intereselor, aplicarea standardelor minime privind consultarea şi publicarea de date privind beneficiarii fondurilor UE. Perioada de consultare urmează să se încheie pe 31 august 2006, urmând ca un raport al Comisiei să analizeze rezultatele consultării. Comentariile la această Carte Verde sunt încurajate să se refere la exemple concrete ale interacţiunilor cu Comisia. De asemenea, toate contribuţiile sunt afişate pe website-ul special dedicat acestei consultări, şi sunt împărţite în patru categorii mari: sectorul public, sectorul privat, organizaţiile non-guvernamentale şi cetăţenii persoane fizice.

Documentul poate fi considerat de-a dreptul revoluţionar din cel puţin două motive:

– propune o definiţie a noţiunii de lobby;

– propune o întărire considerabilă a reglementării activităţii de lobby.

Cartea Verde defineşte activitatea de lobby ca referindu-se la „toate activităţile desfăşurate cu obiectivul de a influenţa formularea politicilor şi al procesului decizional al instituţiilor europene”. Lobbyştii sunt definiţi drept „persoane care desfăşoară acest fel de activităţi(de lobby), lucrează într-o varietate de organizaţii cum sunt firmele de consultanţă pe afaceri publice, cabinetele juridice, ONG-urile, think-tank-urile, unităţile de lobby ale corporaţiilor sau asociaţiile comerciale”. Partea revoluţionară a acestei definiţi este reprezentată de faptul că Comisia abandonează, în sfârşit, „complexul lui Rousseau”, al perceperii noţiunii de lobby drept un comportament imoral¹⁴. Astfel, dacă aruncăm o privire asupra termenilor folosiţi în documentele analizate mai sus, observăm cum Comisia are o atitudine schimbătoare faţă de reprezentanţii grupurilor de interese. Comunicatul din 1992 foloseşte termenul de „grupuri de interese speciale”. Este adevărat că se foloseşte şi termenul de grupuri de lobby, dar se face în contexte negative. Ulterior, termenii folosiţi sunt „consultarea părţilor interesate”, „dialogul cu societatea civilă” sau „ONG-urile”. Or, definirea lobbyului, în condiţiile în care nu există o definiţie unanim acceptată, şi afirmaţia că lobbyul este legitim şi util, într-o societate în care percepţiile despre lobby tind să fie negative, ne permite să-l considerăm un act de curaj. Dacă această definiţie va fi menţinută şi într-o eventuală Carte Albă, ce va urma acestei consultări, are toate şansele să reprezinte un catalizator pentru impunerea unei definiţii general acceptate, cel puţin, în ceea ce priveşte lobbyul european.

Până în prezent, Comisia s-a preocupat, în special, cu întărirea normelor ce ţin de proprii funcţionari, reglementarea lobbyului fiind lăsată în seama practicienilor. De asemenea, standardele minime impuse de Comisie se aplică doar consultanţilor. Expunerea de motive a Cărţi Verzi arată că „nici lobbyştii care sunt angajaţi permanenţi ai grupurilor de interese şi nici alte categorii de reprezentanţi de interese care ocazional se implică în activităţi de lobby (firmele juridice şi think-thank-urile)” nu aderă la principiile voluntare de conduită propuse de Comisie. Mai mult, documentul notează că „au fost exprimate îngrijorări din partea mass-media, a lumii academice şi a reprezentanţilor grupurilor de interese privind practicile de lobby care sunt considerate ca depăşind reprezentarea legitimă a intereselor. Aceasta se referă nu doar la acele practici care sunt în mod clar ilegale (frauda şi corupţia) dar, în acelaşi timp, la alte metode incorecte de lobby care, fie abuzează de politica de deschidere a instituţiilor UE, fie sunt pur şi simplu înşelătoare”. Exemplele menţionate în acest context se referă la: oferirea de informaţii distorsionate instituţiilor europene privind posibilul impact economic, social sau ecologic a proiectelor de acte legislative; organizarea de campanii în masă pentru a susţine sau a se opune unei anumite cauze, fără a se putea verifica măsura în care aceste campanii reflectă adevăratele preocupări ale cetăţenilor europeni; legitimitatea ONG-urilor europene în reprezentarea intereselor este uneori pusă la îndoiala prin prisma surselor lor de finanţare, care le pot influenţa poziţiile susţinute; caracterul neechilibrat al lobbyului, datorită sectorului comercial, care poate investi mai multe resurse. Per ansamblu, este criticată lipsa de informare privind lobbyştii activi al nivelul UE, inclusiv resursele financiare pe care le au la dispoziţie.

În consecinţă, documentul propune mai multe măsuri pe care Comisia ar putea să le adopte:

– un sistem voluntar de înregistrare a lobbyştilor, care să includă oferirea unei serii de beneficii, cum ar fi trimiterea de înştiinţări privind consultările organizate de Comisie pe temele de interes pentru lobbyşti;

– un cod de conduită sau cel puţin un set de cerinţe minimale (ceea ce înseamnă mai mult decât standarde minime) pentru toţi lobbyştii, codul urmând să fie realizat chiar de lobbyşti;

– un sistem de monitorizare şi sancţiuni, care să fie aplicate în caz de înregistrare incorectă sau de încălcare a codului de conduită;

– un cod de conduită obligatoriu şi înregistrare obligatorie.

Toate aceste propuneri se referă la reglementări formale ale activităţii de lobby. Faptul că Comisia ia în considerarea adoptarea unor astfel de măsuri demonstrează ineficienţa politicii de autoreglementare folosită în prezent în raport cu reprezentanţii grupurilor de interese. Această schimbare de abordare, după ce mai bine de un deceniu Comisia a promovat o deschidere maxima faţă de grupurile de interese, poate fi considerată revoluţionară.

În ceea ce priveşte reglementarea comportamentul funcţionarilor şi membrilor Comisiei, există patru documente cu prevederi în acest sens. Majoritatea acestor reglementări au în vedere integritatea funcţionarilor Comisiei.

Articolul 213(2) al Tratatului instituind Comunitatea Europeană statuează „deplina independenţă” a membrilor Comisiei care „nu solicită şi nici nu acceptă instrucţiuni de la vreun guvern şi nici de la un alt organism”. Aceştia trebuie să se abţină de la orice act incompatibil cu îndatoririle lor şi „să manifeste onestitate şi circumspecţie în acceptarea anumitor poziţii sau avantaje după încetarea funcţiei”.

Regulamentul intern privind oficialii Comisiei le cere acestora să dea dovadă de obiectivitate, imparţialitate, integritate şi discreţie atât pe durata serviciului pentru Comisie cât şi după aceea.

Codul de conduită al Comisarilor, pe lângă reluarea prevederilor referitoare la problemele etice, cum sunt independenţa şi demnitatea, le cere acestora să completeze o declaraţie de interese pentru a evita eventualele conflicte. Declaraţia cuprinde patru rubrici ce se referă la activităţile externe, interesele financiare, la bunurile deţinute şi la activităţile soţului/soţiei.

Codul de bună conduită administrativă pentru personalul Comisiei în relaţiile cu publicul, apărut în 2000, cere funcţionarilor să se comporte mereu într-un mod obiectiv şi imparţial dar, în acelaşi timp, în cazul în care dreptul comunitar prevede audierea părţilor interesate, membrii personalului trebuie să le asigure acestora posibilitatea de a-şi face cunoscut punctul de vedere.

Parlamentul European

În prezent, dintre instituţiile UE, Parlamentul European aplică cele mai stricte instrumente de reglementare a comportamentului lobbyştilor. Spre deosebire de reglementările Comisiei, care au un caracter voluntar, normele ce funcţionează în PE sunt obligatorii şi conţin sancţiuni în caz de nerespectare. Dar, până să ajungă aici, reglementarea activităţii de lobby a fost obiectul dezbaterilor parlamentare timp de aproape opt ani, fapt ce îl determină pe Thomas Schaber să vorbească despre „o poveste fără sfârşit” (Schaber 1998, p. 208).

Potrivit unui studiu intern al PE din 2003, care îl citează pe Thomas Schaber, reglementarea lobbyului în PE a fost legată direct de reglementarea intereselor financiare şi de reglementarea situaţiei intergrupurilor. Necesitatea reglementării intereselor financiare a devenit necesară în urma unor acuze privind plata unor asistenţi ai eurodeputaţilor de către grupurile de interese. Intergrupurile reprezentau o problemă, datorită folosirii incorecte a însemnelor PE în acţiuni ce priveau anumite grupuri de interese (PE 329.438, 2003, p. 36).

Primul pas în rezolvarea acestor probleme a fost depunerea unei Întrebări Scrise de către deputatul socialist olandez Alman Metten, în 1989. (Schaber 1998, p. 208).

În 1991, Marc Galle, Preşedintele Comisiei Regulilor de Procedură, este însărcinat cu redactarea unei propuneri privind reglementarea lobbyului. Propunerea, prezentată în interiorul comisiei parlamentare, includea un cod de conduită minimal pentru a evita abuzurile (ca de exemplu interzicerea vânzării de documente şi a folosirii clădirilor instituţiei), stabilirea de zone cu acces restricţionat în clădirea PE, înregistrarea anuală a lobbyştilor cu acordarea de drepturi şi obligaţii a căror nerespectare să fie sancţionată, un registru reînnoit anual cu declaraţiile intereselor financiare a deputaţilor şi a personalului acestora. Acest documentul nu a ajuns niciodată în Plen, datorită neînţelegerilor din cadrul comisiei privind definirea grupurilor de interese şi declararea intereselor financiare. Un alt motiv l-a reprezentat presiunea alegerilor din 1994 (PE 329.438, 2003, p. 36-37).

După formarea noului parlament, dezbaterea a fost relansată prin cererea Comisiei Regulilor de Procedură de a fi autorizată să pregătească un raport privind lobbyul în PE şi un altul privind declararea intereselor financiare ale deputaţilor. În primul dosar a fost numit raportor Glyn Ford iar, în al doilea, Jean-Thomas Nordman (PE 329.438, 2003, p. 36).

Aşa cum observă şi Ramona Coman (2005), raportul lui Glyn Ford se distinge de cel al lui Marc Galle din precedenta legislatură prin evitarea conflictelor legate de definirea conceptelor. Astfel, Ford, pur şi simplu, nu dă nici o definiţie explicită în documentul de lucru (Dobre, Coman, 2005, p. 169). Documentul iniţial pregătit de Ford propunea o schemă foarte simplă prin care Colegiul Chestorilor trebuia să emită permise de acces acelor persoane care doreau să intre frecvent în clădirile PE cu scopul de a oferi informaţii ce ţineau de activitatea eurodeputaţilor. Ulterior, raportul lui Ford se va ocupa şi de reglementarea activităţii parlamentarilor, fapt ce va duce la dezbateri aprinse între grupurile parlamentare (PE 329.438, 2003, p. 37). Romona Coman pune aceste dezbateri care, au şi dus, dealtfel, la eşecul iniţial al raportului Ford, ce a fost trimis înapoi în comisie după o primă dezbatere în Plen, pe seama ignorării unor amendamente aduse de celelalte comisii implicate în proiect (Dobre, Coman, 2005, p. 170-173).

În cele din urmă, în 1996, raportul lui Ford (ca şi cel a lui Nordman privind interesele financiare) obţine consensul majorităţii eurodeputaţilor (PE 329.438, 2003, p. 37). Schaber oferă o serie de explicaţii privind cauzele care au prelungit atât de mult dezbaterile pe seama reglementării lobbyului şi a intereselor financiare. Acestea se referă la diferenţele naţionale de cultură politică, la lipsa unei reglementări la nivel european, care să înlocuiască diferitele prevederi naţionale şi la diferenţele doctrinare. Astfel, partidele de stânga au tendinţa de a promova reguli mai stricte pentru a restricţiona activitatea lobbyului „comercial”, iar liberalii şi creştin-democraţii preferă reglementările mai vagi(Shaber 1998, p. 215-216).

În prezent, activitatea lobbyştilor este reglementată printr-un cod de conduită şi un registru anual. Problema conceptuală a definirii lobbyului pare şi ea rezolvată. Potrivit website-ului PE, lobbyştii sunt „organisme private, publice sau non-guvernamentale. Aceştia pot oferi Parlamentului informaţii şi expertiză în numeroase domenii economice, sociale, ecologice şi ştiinţifice”.

La nivelul PE, Colegiul Chestorilor este organul care răspunde politic pentru implementarea reglementărilor privind Lobby-ul în Parlament şi Transparenţa şi interesele financiare ale membrilor (regula de procedură 9, anexa I şi anexa IX). Aceste reguli reprezintă principalul instrument al politicii de reglementare a interacţiunii dintre membrii Parlamentului şi grupurile de interese. Regula 9(4) reglementează în mod direct accesul grupurilor de interese în Parlament, Regula 9(1) reglementează indirect aceste contacte prin enunţarea principiului transparenţei intereselor financiare a deputaţilor.

Chestorul responsabil cu securitatea în cadrul Parlamentului se ocupă şi de implementarea reglementărilor privind lobbyul. Potrivit regulii de procedură 9(4), acesta este responsabil pentru „emiterea de permise nominale valabile pentru maxim un an persoanelor care doresc să intre în clădirile Parlamentului în mod frecvent cu scopul de a oferi informaţii, – în interesul lor sau al unor terţi, – Membrilor, în cadrul mandatului lor parlamentar”. În schimbul permisului, aceste persoane trebuie să respecte un cod de conduită şi să semneze într-un registru ţinut de către chestor. Orice plângere a unui membru privind activitatea unui lobbyist este adresată chestorului, care decide dacă va retrage sau va menţine permisul de acces.

Codul de conduită, cuprins în Anexa IX art. 3 al Regulilor de procedură, cere lobbyştilor să declare adevăratele interese pe care le reprezintă, să aibă un comportament transparent în relaţiile lor cu deputaţii, asistenţii acestora şi ceilalţi funcţionari şi să nu încerce să obţină informaţii în mod necinstit sau să vândă copii ale documentelor oficiale.

Potrivit Anexei I, acelaşi chestor este responsabil şi pentru „păstrarea unui registru în care fiecare Membru va face o declaraţie personală detaliată a: a)activităţilor profesionale şi a oricăror alte activităţi sau funcţii remunerate, b). Orice fel de sprijin, fie de natură financiară sau logistică, pe lângă cel pus la dispoziţie de către Parlament şi oferit Membrului în conexiune cu activităţi legate de exercitarea funcţiei sale politice de către terţi, a căror identitate va fi dezvăluită” (anexa 1, art. 2). Membrii îşi asumă responsabilitatea pentru declaraţiile din registru iar acestea trebuie reînnoite anual. Deşi nu este menţionat formal în regulile de procedură, există şi un registru similar pentru declaraţii din partea asistenţilor parlamentarilor. Aceeaşi anexă cere preşedinţilor intergrupurilor parlamentare să declare orice fel de sprijin în bani sau de altă natură (de exemplu suport logistic), care este oferit membrilor.

În 2003 Pieter Bouwen a realizat o analiză a punctelor de acces pentru lobby în PE şi a făcut o serie de observaţii privind reglementările prezentate mai sus. Referitor la codul de conduită, Bouwen se întrebă de ce acesta „face parte dintr-o regulă de procedură internă a Parlamentului (…) şi nu face obiectul unei legi europene obişnuite”(Bouwen 2003, p. 8). De asemenea, el critică eficienţa chestorilor în calitate de „gardieni” ai PE. Astfel, el observă că, în practică, regulile de procedură nu sunt aplicate foarte strict iar, „declaraţiile de interese nu sunt luate foarte în serios de către parlamentari, care de multe ori nu-şi actualizează datele” (Bouwen 2003, p. 8). Aceste critici îşi păstrează valabilitatea şi în prezent¹⁵.

1 Un exemplu în acest sens este faptul că discuţiile despre reglementarea activităţii de lobby în PE a fost iniţiată în 1989, pe când procedura de co-decizie era introdusă în 1992.

2 Dreptul de acces la documente este statuat şi prin art. 42 al Cartei drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, document anexat la Tratatului de la Nisa: „Orice cetăţean sau cetăţeană a Uniunii sau orice persoană fizică sau juridică cu reşedinţa sau sediul social într-un stat membru are dreptul de a accede la documentele Parlamentului European, ale Consiliului şi ale Comisiei” (Constantin 2002, p. 506).

3 Comunicatul Comisiei Un dialog deschis şi structurat între Comisie şi grupurile speciale de interese, din 1992 aminteşte de practici ale lobbyştilor care vindeau copii ale documentelor Comisiei, iar implicit se sugerează că în unele cazuri documentele erau modificate şi apoi vândute.

4 Merită menţionat faptul că în 2005, a fost introdus domeniul de internet „.eu” prin care societatea informaţională europeană capătă o identitate distincta pe internet. Promovarea acestui simbol unional reprezintă, fără îndoială, un nou pas în direcţia creării unei identităţi europene.

5 Listele cu lobbyştii acreditaţi la PE este accesibilă la adresa:

http://www.europarl.europa.eu/parliament/expert/staticDisplay.do?language=EN&id=65 [23.05.2006]

6 An open and structured dialogue between the Commission and special interest groups (93/C63/02).

7 Studiul se referea la atitudinea faţă de lobby în cadrul diferitelor departamente ale Comisiei. Mary Preston prezintă clasificarea introdusă prin acest studiu în analiza The European Commission and special interest groups apărută în Claeys, Gobin, Smets, Winand 1998. pp. 222-232.

8 European Governance. A white paper, COM(2001)428.

9 Această clasificare a tipurilor de organizaţii care fac parte din societatea civilă este preluată de către documentul Comisiei din Opinia Comitetului Economic şi Social din 17 noiembrie 1999, intitulată The role and contribution of civil society organizations in the building of Europe, OJ C 329.

10 „Punctul unic de acces” se referă la Portalul web „Your-Voice-in-Europe” („Vocea ta în Europa”) care se doreşte a fi „punctul unic de acces” pentru consultări şi discuţii privind UE. http://ec.europa.eu/yourvoice [20.05.2006]

11 Strategic Objectives 2005-2009. Europe 2010: A Partnership for European Renewal. Preosperity, Solidarity and Security. COM(2005)12.

12 European Transparency Initiative, SEC(2005)1300.

13 Green Paper European Transparency Initiative. Documentul are propria pagina de web, pe care pot fi trimise contribuţii din partea oricui: http://ec.europa.eu/comm/eti/index_en.htm#4 [20.05.2006]

14 Aşa cum am arătat în introducere, potrivit noţiunii de voinţă generală, introdusă de J-J Rousseau, grupurile de interese sunt nelegitime. Pe cale de consecinţă, şi lobbyul este un comportament imoral. Acesta este viziunea asupra activităţii grupurilor de interese în toate societăţile care au preluat dreptul napoleonian. Dar, la nivelul instituţiilor UE lobbyul francez, de exemplu în agricultură, este foarte puternic şi eficient. Aceasta demonstrează compromisul de facto a statului francez, care respinge grupurile în numele imperium-ului său ideologic şi juridic dar, în acelaşi timp, le tolerează existenţa. Am numit acest dublu standard „complexul lui Rousseau”. Acest complex poate fi remarcat şi în comportamentul Comisiei.

15 Aceleaşi critici referitoare la superficialitate completării declaraţiilor de interese de către europarlamentari (mai ale de către cei francezi) sunt observate şi în investigaţiile jurnalistice publicate de săptămânalul L`Express în articolul: Demetz, Geoffroy, L`Europe à l`ombre des lobbys, L`Express, 2006, No. 2681, săptămâna 4-10 mai, p. 74-79.