Studii Europene – Procesul decizional interinstitutional si procedura pentru adoptarea legislatiei in Uniunea Europeana

Există mai multe proceduri prin care se pot adopta actele legislative ale Uniunii Europene. Tipul de procedură legislativă folosită este foarte important pentru că astfel se hotărăşte ce instituţii sunt implicate în acest proces, mai exact, contează dacă avizul Parlamentului European este angajant sau nu şi la câte lecturi are dreptul PE. Pentru un grup de interese tipul de procedură folosită indică spre ce instituţii trebuie să-şi îndrepte activitatea de lobby (Cf. Kohler-Koch 1997, p.11).

 

Co–decizia1

 

„Procedura standard” pentru adoptarea legislaţiei comunitare începând cu Tratatul de la Amsterdam este foarte complexă. Totuşi, ea reprezintă o simplificare a procedurii anterioare, care a fost introdusă prin Tratatul de la Maastricht, în articolul 189 B. Această procedură conferă Parlamentului European puteri egale cu cele ale Consiliului, de aici şi denumirea de co-decizie. Astfel, Parlamentul dispune de un drept de „veto”, dar nu poate fi considerat în întregime legiuitor întrucât îi lipseşte iniţiativa legislativă, care îi aparţine, în întregime, Comisiei. În acest fel, un act normativ nu poate fi adoptat decât pe baza acordului Parlamentului European sau a lipsei de opoziţie a acestuia la adoptarea actului de către Consiliu. Actul apare ca fiind comun Consiliului şi Parlamentului, fiind semnat de preşedinţii ambelor instituţii (Borchardt 2000, p.78).

 

Prima Lectură

 

Comisia este aceea care angajează procedura legislativă, prin elaborarea unei propuneri cu privire la măsura comunitară avută în vedere (dreptul de iniţiativă al Comisiei Europene). Propunerea Comisiei este prezentată Consiliului şi Parlamentului European şi, în anumite cazuri, Comitetului Economic şi Social şi Comitetului Regiunilor. Parlamentul European deliberează asupra acestei propuneri într–o Primă Lectură şi transmite avizul său Consiliului. În acest stadiu, cele două comitete au, de asemenea, posibilitatea de a emite un aviz.

În cadrul Parlamentului, Preşedintele instituţiei supune propunerea comisiei parlamentare competente; concluziile acesteia sunt apoi examinate în sesiune plenară şi, numai după aceea, Parlamentul European îşi dă avizul (care poate să aprobe propunerea, să o respingă sau să–i aducă amendamente).

La Consiliu, propunerea este examinată de către COREPER şi supusă votului în cadrul şedinţei Consiliului.

Atunci când Parlamentul nu aduce nici o modificare propunerii Comisiei sau dacă Consiliul acceptă toate amendamentele propuse de către Parlament, Consiliul poate hotărî încă din acest stadiu al procedurii. În caz contrar, se pregăteşte cea de–a Doua Lectură de către Parlament.

 

A doua lectură

 

Pe baza propunerii Comisiei, a avizului Parlamentului şi a avizelor celor două Comitete şi din proprie convingere, Consiliul hotărăşte o poziţie comună cu majoritate calificată. Poziţia comună face, apoi, obiectul celei de a Doua Lecturi a Parlamentului European. Acesta dispune de trei posibilităţi de acţiune, într–un termen de 3 luni:

dacă Parlamentul European aprobă Poziţia Comună a Consiliului sau dacă nu se pronunţă în cele 3 luni, se hotărăşte asupra actului avizat, potrivit Poziţiei Comune;

atunci când Parlamentul European respinge în întregime poziţia comună (ceea ce nu se poate realiza decât cu majoritatea absolută a membrilor Parlamentului), procedura legislativă se închide; astfel, posibilitatea de care dispune Consiliul, de a convoca Consiliul de Conciliere, este suprimată;

dacă Parlamentul aduce amendamente Poziţiei Comune a Consiliului, procedura continuă. Mai întâi, Consiliul poate să aprobe propunerea aşa cum a fost ea modificată de către Parlament, dar, în acest caz, trebuie ca el să adopte toate amendamentele propuse de Parlament. Dacă Consiliul respinge unele amendamente sau dacă majoritatea cerută nu este întrunită (de exemplu, unanimitatea atunci când Comisia dă un aviz negativ propunerii de amendament propuse de Parlament), preşedintele Consiliului este obligat ca, într–un termen de 6 săptămâni, să convoace, de comun acord cu preşedintele Parlamentului, Comitetul de Conciliere. Acest Comitet este format din reprezentanţi ai Consiliului şi ai Parlamentului. Obiectul procedurii de conciliere îl constituie poziţia comună a Consiliului, aşa cum a fost ea modificată de către Parlament. Această procedură vizează ajungerea la un compromis care se va obţine cu majoritate calificată a Consiliului şi a Parlamentului.

 

A treia lectură

 

În situaţia în care Comitetul de conciliere aprobă un proiect comun, Parlamentul European şi Consiliul dispun, fiecare, de un termen de 6 săptămâni pentru a hotărî asupra actului în a Treia Lectură. Oricare ar fi avizul Comisiei asupra proiectului de compromis, majoritatea calificată a Consiliului este suficientă (cu excepţia cazului în care Tratatul prevede unanimitatea pentru acel tip de act). Parlamentul se pronunţă cu majoritatea absolută de voturi exprimate. Actul vizat este adoptat de către Parlament şi Consiliu, ceea ce se va preciza în titulatura sa (se va vorbi, de exemplu, despre un Regulament al Parlamentului European şi al Consiliului).

Atunci când procedura de conciliere eşuează, actul propus nu va fi adoptat, iar procedura legislativă se va închide. Eşuarea procedurii de conciliere are aceleaşi consecinţe ca şi în cazul respingerii poziţiei comune de către Consiliu sau de către Parlament la a treia lectură.

Cu alte cuvinte, procedura de co-decizie2 are trei etape şi până la opt rezultate legislative posibile. Cele 3 etape ale procesului legislativ încep din momentul în care Comisia trimite o propunere (Comunicat) către Consiliu şi Parlament.

 

Etapa întâi (prima lectură: nu prezintă limită de timp)

 

Parlamentul realizează Prima Lectură şi nu are amendamente de adus. La prima lectură a Consiliului statele membre adoptă actul legislativ fără modificări: rezultatul numărul 1: actul e adoptat.

Parlamentul amendează actul la Prima Lectură, astfel încât Comisiei i se cere să îşi prezinte avizul asupra amendamentelor. Apoi Consiliul aprobă amendamentele Parlamentului. Rezultatul numărul 2: actul e adoptat, SAU

Se urmează aceeaşi paşi ca mai sus dar Consiliul nu aprobă amendamentele Parlamentului sau adoptă o Poziţie Comună: se trece la etapa a doua.

 

Etapa a doua (a doua lectură: trebuie să aibă loc în termen de 3-4 luni de la etapa 1)

 

Comisia îşi comunică Opinia asupra Poziţiei Comune.

Parlamentul realizează a Doua Lectură şi aprobă Poziţia Comună. Rezultatul numărul 3: actul e adoptat.

Parlamentul respinge Poziţia Comună (cu majoritate absolută – 314 voturi). Rezultatul numărul 4: actul nu este adoptat (această decizie poate fi modificată dacă Consiliul votează în unanimitate pentru la a doua lectură).

Parlamentul adoptă amendamente la Poziţia Comună (cu majoritate absolută).

Comisia formulează o Opinie asupra amendamentelor Parlamentului.

Consiliul realizează o a Doua Lectură şi adoptă toate amendamentele. Rezultatul numărul 5: actul e adoptat SAU

Consiliul realizează a Doua Lectură şi nu aprobă toate amendamentele Parlamentului. Se trece la etapa a treia.

 

 

Etapa a treia (concilierea: trebuie să fie gata de raportare în 3-4 luni)

 

Un Comitet de Conciliere este convocat în 6-8 săptămâni şi i se oferă alte 6-8 săptămâni pentru a ajunge la un acord. Dacă nu se ajunge la nici un acord: Rezultatul numărul 6: actul nu este adoptat.

Comitetul de Conciliere îşi realizează cu succes sarcina dar fie Parlamentul, fie Consiliul nu poate să adopte formula de compromis pregătită de comitet. Rezultatul numărul 7: actul nu este adoptat.

Consiliul (cu majoritate calificată) şi Parlamentul (cu majoritate de voturi) aprobă textul de compromis. Rezultatul numărul 8: actul e adoptat.

 

Cooperarea3

 

Cooperarea între Consiliul Uniunii Europene şi Parlamentul European a fost introdusă prin Actul Unic European, din anul 1986. Puterea de decizie aparţine în totalitatea Consiliului, dar Parlamentul poate influenţa decizia acestuia, prin faptul că, primind proiectul de act normativ de la Comisie, emite un aviz după procedura obişnuită pe care îl înaintează Consiliului. Procedura cooperării se aplică exclusiv domeniului Uniunii Economice şi Monetare. Toate celelalte domenii care iniţial erau supuse acestei proceduri, sunt supuse procedurii co–deciziei.

Specificul procedurii cooperării constă în faptul că acesta a introdus o a Doua Lectură a Parlamentului European şi a Consiliului în procedura legislativă comunitară. Cooperarea poate fi privită ca o versiune mai simplă a procedurii de co-decizie.

 

Prima lectură

 

Punctul de plecare îl constituie propunerea Comisiei Europene. Propunerea este transmisă, în primul rând, Consiliului, dar şi Parlamentului European. Prin asocierea Parlamentului, încă din acest stadiu, la procedura legislativă se urmăreşte să i se permită acestuia transmiterea avizului său Consiliului, pe baza propunerii Comisiei, înainte de adoptarea „poziţiei comune”. Comitetul Economic şi Social şi Comitetul Regiunilor pot, de asemenea, să fie consultate încă din acest stadiu. Pe baza avizelor primite, Consiliul hotărăşte, cu majoritate calificată, o poziţie comună care reflectă propria convingere asupra propunerii primite de la Comisie şi a avizelor. Nu este vorba despre un document de compromis, ci de un aviz independent a Consiliului.

 

A doua lectură

 

Parlamentul European examinează poziţia comună adoptată de către Consiliul UE în cadrul celei de a Doua Lecturi şi are la dispoziţie un termen de 3 luni pentru a alege una din posibilităţile de acţiune de care dispune, şi anume:

Parlamentul European poate să aprobe poziţia comună sau să nu se pronunţe în acest termen, situaţie în care Consiliul hotărăşte definitiv asupra poziţiei comune;

Parlamentul are, de asemenea, posibilitatea de a respinge poziţia comună sau de a propune amendamente. În aceste două cazuri, Consiliul va putea să îşi impună voinţa în două moduri:

Dacă Parlamentul respinge poziţia comună, Consiliul nu va putea să îşi impună voinţa în a doua lectură decât cu unanimitate sau să decidă să nu fie adoptată decizia. Ţinând cont de exigenţele severe legate de luarea deciziei de către Consiliu, această situaţie conduce la blocaj. Aceasta deoarece Parlamentul European nu se pronunţă decât foarte rar pentru un refuz (Fuerea 2003, p.172);

De regulă, Parlamentul European pronunţă amendamente. În acest caz, este important să se ştie dacă Comisia va accepta sau nu aceste amendamente. Dacă aceasta le va prelua, atunci Consiliul va statua potrivit procedurii normale, adică cu majoritate calificată. În schimb, dacă Comisia nu este de acord cu amendamentele, adoptarea lor de către Consiliu va fi posibilă numai cu unanimitatea de voturi. Parlamentul va putea, deci, să îşi impună punctele sale de vedere Consiliului, dar aceasta numai prin intermediul Comisiei.

Procedura consultării

 

Procedura consultării a fost prima procedură legislativă a Comunităţilor Europene. După introducerea procedurii cooperării şi a procedurii co–deciziei, această procedură şi–a pierdut din importanţă.

Procedura consultării se caracterizează printr–o repartizare a sarcinilor între Comisia Europeană şi Consiliul Uniunii Europene, care se pot rezuma, după cum urmează: Comisia propune, Consiliul dispune. Totuşi, înainte ca instituţia Consiliului să ia o decizie, trebuie parcurse mai multe etape, în cursul cărora, în afara Comisiei şi a Consiliului, Parlamentul European, Comitetul Economic şi Social şi Comitetul Regiunilor pot avea un cuvânt de spus, în funcţie de obiectul de reglementare.

 

Etapa consultării

 

După ce primeşte propunerea din partea Comisiei, Consiliul, înainte de a lua o decizie, verifică dacă celelalte instituţii comunitare trebuie consultate. Tratatele comunitare conferă Parlamentului European dreptul de a fi consultat cu privire la toate deciziile politice importante (consultare obligatorie). Neconsultarea Parlamentului în astfel de situaţii constituie un grav viciu de formă împotriva căruia poate fi introdus un recurs în anulare, care se poate finaliza cu nulitatea propunerii.

Pe lângă consultarea obligatorie, Parlamentul European este consultat şi asupra tuturor proiectelor de acte (consultare facultativă)4.

În vederea consultării, Consiliul transmite, oficial, Parlamentului European propunerea Comisiei, invitându–l totodată, formal, să dea un aviz. Că şi în cazul co-deciziei, o comisie parlamentară exprimă o opinie care este prezentată şi votată în plen, dându-şi astfel avizul. Totuşi, Consiliul nu este ţinut să urmeze avizele şi propunerile de amendament ale Parlamentului. Dar, avizele Parlamentului au o deosebită importanţă politică, în măsurarea în care ele permit identificarea unor lacune juridice sau evidenţierea necesităţii altor măsuri comunitare.

În anumite cazuri, Tratatele obligă Consiliul să consulte Comitetul Economic şi Social şi Comitetul Regiunilor. Ca şi în cazul Parlamentului, avizele date de cele două Comitete, cu privire la propunerea Comisiei, nu leagă Consiliul.

 

Etapa deciziei

 

După consultarea Parlamentului European, a Comitetului Economic şi Social şi a Comitetului Regiunilor, Comisia supune, din nou, propunerea sa Consiliului, eventual modificată potrivit avizelor exprimate. Decizia luată de Consiliu închide procedura normativă.

1 art. 251 TCE.

2 Kevin Doran face o analiză a co-deciziei din perspectiva unui lobbyst profesionist. Potrivit lui Doran, datorită posibilităţii ajungerii la atât de multe rezultate, co-decizia poate face ca legislaţia să fie adoptată într-o perioadă de timp ce poate varia de la câteva luni până la 2 ani sau chiar mai mult. Ca o regulă, PE nu ia în considerare amendamentele respinse la prima lectură atunci când propunerile legislative se întorc pentru cea de-a doua lectură. Totuşi, Parlamentul a avut succes în a forţa Consiliul să adopte din ce în ce mai multe amendamente prin intermediul procedurii de co-decizie. Adevăratul câmp de luptă în lupta pentru putere dintre Parlament şi Consiliu o reprezintă fără îndoiala cea de-a doua lectură. Au existat cazuri în care PE a ameninţat că va „distruge” acte legislative dacă Consiliul refuză să-i sprijine amendamentele (Cf. Doran).

3 art. 252 TCE

4 Se poate solicita o consultare facultativă, de exemplu, pentru actele care privesc armonizarea ajutoarelor acordate de statele membre exporturilor către state terţe sau fixarea drepturilor tarifului vamal comun cf. Fuerea 2003, p. 170.

Leave a Reply

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out / Change )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out / Change )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out / Change )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Log Out / Change )

Connecting to %s