Management public | Noua Guvernare

Noua Guvernare reasertează nevoia pentru acţiune colectivă, pentru coordonarea contribuţiilor actorilor din sectorul public, privat şi voluntar în rezolvarea problemelor macro-sociale; statul nu mai ocupă rolul central, instituindu-se parteneriate cu actori ai sectorului privat (non-profit, dar şi pentru profit) şi informal în exercitarea guvernării. Spre deosebire de NMP, colaborarea dintre public, privat şi voluntar este partenerială mai mult decât competitivă, iar ea trebuie centrată pe producerea valorii pentru cetăţean. În Marea Britanie, Carta Albă Setting New Standards din 1995 mută accentul, în cazul achiziţiilor publice, de pe competiţie (obligativitatea licitaţiei ca mecanism de asigurare a eficienţei) pe cooperarea (pro-active contract management) între furnizor şi beneficiar, între public şi privat pentru realizarea celor mai bune servicii posibile (best value) pentru cetăţeni. Se încerca astfel consolidarea capitalului social, generarea încrederii şi diminuarea oportunismului.

Se consideră astfel că piaţa nu rezolvă toate problemele comunităţii, se reasertează necesitatea guvernării, a soluţionării colective a problemelor societăţii, doar că ea începe să se producă în afara statului sau în reţele în care statul nu mai deţine rolul central. Reţelele vor fi eficace în măsura în care generează norme de reciprocitate, de cooperare, capitalul social al normelor şi valorilor împărtăşite menit să asigure partenerii faţă de potenţialul acţiunii oportuniste de maximizare a propriului interes în defavoarea partenerului. Din cauza complexităţii problemelor societăţii contemporane contractele nu mai pot fi garanta calitatea şi atingerea obiectivelor (producerii valorii maxime pentru cetăţean); ele sunt fatalimente incomplete ca urmare a creşterii incertitudinii cu privire la rezultatele acţiunilor practice în contexte dinamice. Astfel, parteneriatele pe termen lung care împărtăşesc normele cooperării şi reciprocităţii sunt cadre generale, adaptabile, în interiorul cărora partenerii îşi ajustează reciproc acţiunile în funcţie nu doar de interesele proprii, ci considerând de asemena insertele partenerilor. Pe de altă parte, statul se delimitează în parte din cauză că agenţiile statului devin prea stângace şi birocratice, dar şi din cauza controlului structurilor de informare şi implementare de către actori privaţi. (Peters and Pierre, 2000) Profesiile, organizaţiile neguvernamentale, grupurile private, corporaţiile, reţelele, comunităţile sunt toate instanţe ce capătă treptat legitimitate în actul guvernării, dar acţionează în afara structurilor birocratice ale guvernului. Guvernarea în afara guvernului (Peters and Pierre, 2000) este o expresie consacrată care arată rolul tot mai important al reţelelor şi actorilor din sectoarele privat şi voluntar în alegerile colective ale societăţii. 1

Peters şi Pierre (2000:7) definesc „noua guvernare” ca o colecţie de perspective ce asertează „schimbarea rolului guvernului în societate şi dinamica capacităţilor sale de a promova interesele colective în condiţiile unor severe constrângeri interne şi externe.” Constrângerile se referă la presiunile fiscale, la solicitarea unor servicii eficace şi eficiente de către cetăţeni, precum şi la şubrezirea poziţiei de putere a statului: statul este tot mai dependent de alţi actori societali, fie din cauza lipsei de resurse, fie din cauza lipsei de legitimitate.

Peters şi Pierre (2000) identifică mai multe perspective de gândire asupra guvernării în termeni structurali, respectiv instituţiile prin care se realizează guvernarea la un moment dat:

guvernarea ca ierarhie: perspectiva clasică, weberiană, a structurilor statale integrate pe verticală, modelul ideal al birocraţiei publice; statul – conceput ca reprezentantul interesului colectiv – este separat în mod clar de restul societăţii, dar o guvernează prin impunerea de legi şi reglementări; critica de bază este aceea care priveşte descentralizarea: oraşele şi regiunile dobândesc autonomie pe seama statului ceea ce face ca puterea să difuzeze, iar integrarea ierarhică să fie alterată

  • guvernarea ca piaţă – piaţa este un mecanism de alocare a resurselor, dar şi un spaţiu al acţiunii economice autonome a indivizilor; guvernarea trebuie să trateze cetăţenii în calitate de clienţi ai serviciilor publice şi să se bazeze pe mecanismul pieţelor în determinarea nivelelor de furnizare a anumitor bunuri şi servicii;
  • guvernarea prin reţele este una dintre cele mai răspândite forme ale guvernării contemporane – reţelele cuprind o largă varietate de actori – printre care instituţii ale statului şi interese organizate – într-un anumit sector de politici. Gradul de coeziune al reţelelor variază amplu, la un capăt al intervalului având comunităţi coerente de politici, la celălalt coaliţii care se conturează doar pentru o politică singulară. Reţelele deţin, într-o măsură importantă controlul, ele reglementează şi coordonează sectoarele de politici în funcţie de preferinţele actorilor implicaţi şi mai puţin în funcţie de interese generale. Statul este însă cel responsabil pentru implementarea politicilor, astfel că reţelele scurt-scurtcircuitează procesul democratic, separând controlul de responsabilitate. Relaţia dintre stat şi reţele este totuşi una de dependenţă mutuală: statul concepe reţelele ca depozitare de expertiză şi ca având suficientă reprezentativitate a intereselor, în timp ce reţelele încearcă să influenţeze statul şi interesele pe care acesta le reprezintă. Pe de altă parte însă reţele reprezintă o modalitate de implicare inegală a actorilor societali în elaborarea şi implementarea de politici
  • guvernarea comunităţilor porneşte de la premisa omogenităţii socio-economice şi a intereselor comune ce caracterizează micile comunităţi şi problematizează ideea că statul ar fi chemat să rezolve problemele generale ale societăţii. Ideea generală este aceea conform căreia comunităţile îşi pot rezolva propriile probleme cu o implicare redusă din partea statului. Guvernarea comunitară se bazează pe o viziune asupra comunităţii consensuale, iar membrii acesteia interesaţi în a se implica în soluţionarea problemelor comune. Guvernul care emerge ca instrument de gestionare a conflictului politic în momentul de faţă devine sursă a conflictului şi îl încurajează în chestiuni sau aspecte de politici ce, în sine, nu ar fi controversate, argumentează comunitarienii. Soluţia, spun aceştia, este guvernarea în afara guvernului. Această soluţie în plus ar responsabiliza colectiv comunităţile pentru rezolvarea problemelor comune.

Bovaird şi Loffler (2003:6) definesc guvernarea publică ca fiind „felul în care actorii interesaţi într-o anumită cauză (stakeholders – termenul original) interacţionează unii cu alţii pentru a influenţa rezultatele unor politici publice”. Mai departe ei identifică câteva dintre aspectele pe care termenul de guvernare publică le presupune:

1. cine are dreptul de a lua şi a influenţa deciziile în sfera publică?

2. ce principii trebuie urmărite în luarea deciziilor în sfera publică (principiul reciprocităţii de exemplu)?

3. cum ne asigurăm că acţiunea colectivă în sfera publică rezultă în creşterea bunăstării pentru actorii cărora le acordăm cea mai mare prioritate (sau cei mai defavorizaţi dacă ar fi să respectăm al doilea principiu al teoriei filosofului liberal J. Rawls2)?

„În timp ce în noul management public atenţia este orientată spre măsurarea rezultatelor, guvernarea publică este preocupată de felul în care diferite organizaţii interacţionează pentru a obţine un nivel cât mai ridicat al rezultatelor dorite”3 şi care satisfac într-o măsură echitabilă interesele multiple şi adesea divergente. Peters şi Pierre (2000) afirmă că managementul public este o abordare eminamente ideologică, ce asumă superioritatea pieţei şi a practicilor corporatiste pledând pentru emularea lor în sectorul public. Pe de altă parte, noua guvernare reasertează specificitatea politică, dar şi culturală a sectorului public, bazat pe cooperare mai degrabă decât pe competiţie, pe un etos specific funcţiei publice, bazat în special pe responsabilitatea publică şi mai puţin pe controlul stimulentelor acordate angajaţilor. Piaţa nu produce de la sine soluţiile dezirabile, acestea sunt rezultatul negocierii principiilor şi implementării politicilor publice, iar rolul fundamental revine guvernării, soluţiilor colective în care însă statul nu este decât unul dintre actori.

Noua guvernare vizează pe de o parte procesul de elaborare a politicilor publice, dar şi guvernarea organizaţiilor sectorului public prin care sunt implementate politicile. NG în general accentuează (Bovaird şi Loffler, op. cit., p. 18) :

  • abordarea holistică a problemelor cetăţenilor – multe dintre problemele cetăţenilor transgresează liniile de separare administrativ-organizatorică a serviciilor oferite, astfel că preocupare nu trebuie să vizeze serviciul, ci soluţionarea problemelor specifice ale cetăţenilor; „calitatea vieţii” devine conceptul central în locul celui de „calitate a serviciilor oferite”;
  • nevoia ca problemele specifice să fie abordate în cooperare, fiindcă ele nu pot fi soluţionate de către o singură agenţie – nevoia de a dezvolta reţele în care cât mai mulţi actori interesaţi (stakeholders) să fie reprezentaţi;
  • nevoia de a stabili „regulile jocului” astfel ca actorii interesaţi să poată interacţiona în condiţii mutual avantajoase, să genereze încrederea necesară soluţionării colective a problemelor, respectiv capital social: norme şi valori împărtăşite la care se apelează în ultimă instanţă pentru soluţionarea şi medierea eventualelor conflicte (mecanisme de ajustare reciprocă);
  • importanţa crucială a anumitor caracteristici ce ar trebui implicate în toate interacţiunile pe care aceşti actori le au: transparenţă, integritate, onestitate, corectitudine, respectul pentru diversitate.

Bovaird şi Loffler (2003: 164 – 66) sintetizează elementele comune pe care termenul de guvernare le are în diverse definiţii:

  • asumă o perspectivă cooperatoare prin care mai mulţi actori interesaţi într-o problemă (cetăţeni, grupuri de afaceri, sectorul voluntar, media) sunt implicaţi în soluţionarea ei, nu doar o agenţie publică – perspectivă în care, în anumite cazuri, practici precum negocierea, medierea, auto-reglementarea pot fi mai eficiente decât acţiunea publică;
  • are de-a face atât cu reguli formale (constituţii, legi, reglementări), cât şi cu reguli informale (coduri de conduită, coduri etice, obiceiuri, tradiţii), dar asumă că acestea pot fi modificate prin negocieri între actori care îşi folosesc propria putere de negociere în urmărirea intereselor;
  • nu este reducţionistă, nu se bazează doar pe piaţă ca mecanism de eficientizare aşa cum asuma “noul management public”, ci ia în considerare deopotrivă ierarhiile (precum birocraţia) şi reţelele ca structuri facilitat oare în anumite circumstanţe;
  • nu gândeşte exclusiv în termeni de mijloace şi scopuri, “intrări” (inputs) şi “ieşiri” (outputs), ci recunoaşte importanţa în sine a caracteristicilor proceselor de interacţiune socială (de exemplu, transparenţă, integritate, onestitate);
  • este o abordare inerent politică (spre deosebire de NMP care era preponderent economică), preocupată de interacţiunea între actorii interesaţi (stakeholders) care îşi exercită puterea în efortul de a-şi promova propriile interese şi, prin urmare, decizia nu poate fi lăsată la latitudinea unei elite manageriale sau profesionale.

1 Păunescu, Mihai, Management public în România, Ed. Polirom, Bucureşti, 2008

2 Inegalităţile (şi implicit limitarea libertăţii individuale prin acţiune colectivă) se justifică doar atunci când conduc la creşterea bunăstării actorilor celor mai defavorizaţi.

3Bovaird & Loffler, 2003: 10

 

Leave a Reply

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out / Change )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out / Change )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out / Change )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Log Out / Change )

Connecting to %s