STIINTE POLITICE – STATUL – CADRUL INSTITUTIONAL AL POLITICII

2.1 INSTITUŢIONALIZAREA PUTERII

Instituţionalizarea desemnează tendinţa constantă a puterii politice de a se permanentiza. Abia la începutul secolului al XX-lea s-a deschis perspectiva unei analize instituţionale a statului. Gândirea instituţionalistă consideră că la baza anumitor forme de organizare sau moduri de viaţă se află instituţiile a căror specificitate – caracterul permanent – exprimă o necesitate socială. Instituţiile operaţionalizează valori, principii sau orientări relevante la nivel comunitar, ce iau forme de organizare permanentă şi stabilă.

În accepţiunea sa tradiţională, instituţia desemnează un ansamblu de organisme şi mecanisme existând într-o societate la un moment dat. Reprezentanţii şcolii instituţionaliste au distins între două categorii de instituţii:

  1. instituţiile corp, care corespund unei colectivităţi umane coordonate în funcţie de nevoi sau valori comune care se supune unei autorităţi şi acceptă un sistem de norme stabile;
  2. instituţiile mecanisme, care reprezintă un sistem de reguli de drept ce formează un ansamblu mecanic ce poate fi combinat cu alte ansambluri asemănătoare.

Analiza juridică consideră instituţiile ca structuri fundamentale care permit identificarea regimului politic.

Pentru sociologi (vezi Weber), instituţiile sunt percepute ca reglatori ai raporturilor sociale.

Developmentalismul ce a dominat politica comparată la mijlocul secolului al XX-lea considera fenomenul instituţionalizării ca un element esenţial în procesul de dezvoltare şi modernizare politică. Din această perspectivă, instituţiile se caracterizau prin adaptabilitate, complexitate şi autonomie, dar şi prin coerenţă cu valorile şi aşteptările guvernaţilor.

Neo-instituţionalismul consideră instituţiile drept factori ordonatori prin intermediul sistemului de reguli, practici şi cutume pe care le influenţează şi care contribuie la organizarea activităţii politice după criterii de eficienţă. Noua perspectivă instituţionalistă schimbă accentul de la analiza rezultatelor politicii la analiza proceselor de elaborare a politicilor publice. Diferitele variante ale instituţionalismului sunt axate pe aceeaşi perspectivă a statului în interacţiune cu mediul său în transformare.

Instituţiile politice desemnează organele statului ce exercită funcţii legate de exerciţiul suveranităţii (elaborarea legilor, punerea lor în practică şi inducerea ordinii publice). Suveranitatea este înţeleasă ca o formă de competenţă ultimă ce nu poate suferi nici un fel de limitare. Ori apariţia curţilor constituţionale, fenomen esenţial în practica statului de drept, a însemnat supunerea parlamentelor, reprezentante ale suveranităţii, unor limitări juridice şi de competenţă.

Instituţiile politice trebuie înţelese ca structuri relativ stabile de interacţiuni politice, juridice şi culturale.

Statul reprezintă un mod de organizare a puterii politice. Între diferitele forme de organizare a puterii, statul este cea mai complexă şi mai completă. Apariţia şi consolidarea statului presupune un proces prin care politica parcurge drumul de la formele personalizate de putere la cele instituţionalizate. Procesul de instituţionalizare a puterii este accelerat de situaţiile în care calităţile personale ale şefului nu mai pot justifica autoritatea pe care o exercită. Astfel, puterea este transferată de la persoana guvernanţilor, simplii executanţi, la stat, autenticul proprietar.

 

2.2 AUTORITATEA ŞI POLITICA

Operaţionalizarea conceptului de putere introduce două noi concepte corelative: autoritatea şi legitimitatea. Din perspectivă analitică, autoritatea se prezintă ca o relaţie diferenţiată ce presupune un raport între posesorul autorităţii, subiectul autorităţii şi domeniul autorităţii. Dacă posesorul autorităţii este specializat într-un domeniu anume, el deţine o autoritate epistemică. Autoritatea epistemică nu poate fi delegată; acest tip de autoritate se referă la specializare. Când autoritatea priveşte coordonarea unui domeniu şi se exercită prin directive, aceasta nu se mai referă la propoziţii precum autoritatea epistemică, ci la ordine; autoritatea este deontică. Un asemenea tip de autoritate constă în recunoaşterea poziţiei ierarhice a celui ce o reprezintă de către subiecţii asupra cărora se exercită şi poate fi delegată. Autoritatea politică este un tip de autoritate deontică. Autoritatea politică nu poate fi separată de purtătorii săi individuali. Pentru a se concretiza, aceasta ia forme personalizate.

Autoritatea implică dreptul de a comanda, dar rămâne dependentă de recunoaşterea sa.

Autoritatea desemnează în acelaşi timp instituţia (persoana) şi puterea formală pe care aceasta o posedă. Distincţia dintre autoritate şi putere constă în atributele acestora; dacă puterea presupune atât relaţii de conducere-supunere, cât şi de dominare-subordonare, autoritatea se rezumă la a reprezenta doar relaţiile de conducere-supunere.

Prin legitimitate se realizează acomodarea guvernanţilor cu guvernaţii, desemnând calitatea puterii de a fi acceptată pe baza consimţământului şi nu a forţei.

Weber realizează o clasificare a formelor de legitimitate:

  1. Legitimitatea tradiţională;
  2. Legitimitatea carismatică;
  3. Legitimitatea raţională sau legală, care este un tip de legitimitate democratică.

 

2.3 FORMAREA STATELOR MODERNE

Elemente care definesc statul modern:

  1. Teritoriul determinat în funcţie de frontieră: dacă teritoriul este relevant şi pentru alte forme de organizare a puterii politice, în cazul statului apariţia conceptului de frontieră, ca limita unui teritoriu supus unei autorităţi politice recunoscute, a marcat o schimbare fundamentală.
  2. Dar politica de concentrare a pământurilor nu este în sine un factor determinant al formării statului câtă vreme unitatea spaţiului delimitat de frontiere nu corespunde unei unităţi spirituale. Intervine aici necesitatea unei comunităţi de aspiraţii şi de reacţii. Naţiunea, alt factor al apariţiei statelor moderne, a creat statul care s-a format lent în spiritul instituţiilor unificate de sentimentul naţional.

Teritoriul şi naţiunea nu sunt însă suficiente pentru a contribui singure la emergenţa ideii de stat. Pe de o parte, supunerea tradiţională s-a transformat în relaţia de autoritate, pe de altă parte, în constituirea conceptului de stat au intervenit o serie de alte elemente legate de:

  1. nevoia de securitate şi
  2. aspiraţia către durată.

În consecinţă, statul a fost analizat ca un mod de organizare a puterii politice pe un anumit teritoriu şi în cadrul unei anumite comunităţi umane (popor, naţiune) ce poate recurge legitim la constrângere pentru a asigura coordonarea societăţii.

Sub aspectul formei, statul se poate manifesta fie ca formă de guvernământ (republică sau monarhie), fie ca regim politic (ansamblul instituţiilor, practicilor şi valorilor caracteristice unei comunităţi politice date), fie ca structură de stat (stat unitar, federal, confederal).

Mecanismele pe care statul le utilizează în funcţionarea sa sunt alcătuite din totalitatea organelor de stat (autorităţi publice), constituite într-un sistem unitar (parlament, guvern, justiţie etc.), precum şi din forţele de constrângere (armată, poliţie, închisori etc.).

Statul desemnează un spaţiu al raporturilor dintre guvernaţi şi guvernanţi.

Abordat cu instrumente sociologice, statul se prezintă ca o dimensiune a societăţii politice.

 

2.4 FUNCŢIILE ŞI ORGANIZAREA STATULUI

Statul modern unifică o societate care, în absenţa puterilor conferite acestuia, ar cunoaşte atomizarea şi conflictele, fondând unitatea politică, dar şi viaţa de grup, pe baza Constituţiei. Ca organizare raţională, statul construieşte strategii de permanentizare a ordinii sau pur şi simplu de supravieţuire în faţa tendinţelor continue de dezorganizare. De aceea, statul este justificat ca o creaţie continuă destinată stopării tendinţei de disoluţie a comunităţii, ameninţată din exterior (războaie), ca şi din interior (crize economice, sociale sau politice). Pentru Hegel, statul nu este un simplu instrument, ci condiţia perfecţionării omului. Reducând violenţa şi contribuind la permanentizarea comunităţii, statul pune în lucru funcţiile sale cele mai importante. Statul poate fi implicat în noi sfere de activitate, pentru a contribui la transformarea omului în raport cu criteriile raţiunii.

Statul ca organizaţie corespunde unui ansamblu de puteri ce contribuie la formularea unor decizii legitime.

Tabel 1. Funcţiile şi organele statului (p. 45)

Sociologia politică contemporană a privilegiat analiza sistemică a statului, privit ca un ansamblu deschis ce întreţine intense schimburi cu mediul său. Activitatea statului ar fi prezentă într-o dublă mişcare – dinspre societatea civilă spre instituţii cu funcţia de a extrage şi mobiliza resurse, dinspre instituţii spre societate ca distribuţie de bunuri.

Descentralizarea poate fi de natură funcţională atunci când se recunoaşte serviciilor publice un grad de autonomie ce permite celor interesaţi să participe la gestiunea treburilor publice, sau de natură teritorială când se recunoaşte autonomia unor entităţi administrative ce se pot administra singure. În cadrul statului federal, unităţile federate nu au competenţe internaţionale. Ca origine, statele federale pot fi rezultatul unui proces de integrare, dar şi de dezagregare.

Un caz aparte de asociere a statelor îl reprezintă confederaţia. Caracteristica acesteia este că respectă suveranitatea internaţională a membrilor săi, dar pune în funcţiune o serie de organisme ce coordonează politica lor în anumite domenii. Spre deosebire de confederaţii, statele federale sunt organizate pe baza unei constituţii. Autorii constituţiei sunt reprezentanţii statelor federate ce conservă drepturile componentelor federaţiei. O federaţie recunoaşte principiile autonomiei şi participării. Conform autonomiei, fiecare stat deţine competenţe proprii pe care le exercită fără ingerinţa guvernului federal, pe când principiul participării implică controlul şi intervenţia statelor federate asupra politicii federale prin intermediul reprezentanţilor lor. De aceea federaţiile practică un bicameralism federal, în care una dintre camere reprezintă naţiunea pe baze demografice, iar cealaltă reprezintă fiecare componentă a federaţiei.

 

2.5 SEPARAŢIA ŞI ECHILIBRUL PUTERILOR

Deşi principiul suveranităţii poporului stabileşte supremaţia Parlamentului faţă de celelalte puteri în stat, puterea executivă are, în cadrul mecanismului de stat, un role gal cu puterea legislativă şi cu cea judecătorească. Mai mult, tendinţa de concentrare a puterii în zona executivului reprezintă un proces de limitare a influenţei parlamentare şi, implicit, a democraţiei reprezentative. Transferul puterii de la Parlament la instituţiile executivului, a căror activitate este în mai mică măsură şi numai indirect sub controlul opiniei publice, corespunde tendinţelor de eficientizare a actului guvernării şi exprimă tensiunea dintre abordările tehnocratice şi cele democratice. De multe ori, creşterea rolului executivului are ca actori principali partidele ce controlează atât majoritatea parlamentară, cât şi guvernul.

Semnificaţia deosebită a parlamentului constă în legitimarea democratică a puterii de stat. În România, principalele funcţii ale legislativului sunt legiferarea, investirea şi controlul Guvernului.

Separaţia şi echilibrul puterilor presupune că acestea sunt apte să se controleze în mod reciproc, pentru a împiedica preeminenţa uneia în favoarea alteia.Teoria echilibrului puterilor este o măsură de siguranţă care împiedică deriva autoritaristă a uneia dintre puteri. Un efect pervers al aplicării rigide a separaţiei puterilor în stat constă în minimizarea principiului suveranităţii naţionale. În plus, separarea totală a puterilor poate produce un blocaj instituţional care poate perturba eficienta funcţionare a puterilor în stat.

Dacă regimurile prezidenţiale recunosc un rol important controlului reciproc al puterilor în stat, regimurile parlamentare şi semiprezidenţiale practică o colaborare a puterilor chiar mai evidentă, generând o puternică interferenţă a funcţiilor şi o multiplicare a relaţiilor dintre executiv şi legislativ.

 

2.6 STATUL DE DREPT

Expresia stat de drept desemnează acea formă de organizare a puterii de stat raţionalizată prin raportarea ei constantă şi efectivă la sistemul de legi şi la principiul respectării libertăţilor individuale. Dacă în mod curent expresia stat de drept este folosită doar pentru a exprima opoziţia dintre regimurile democratice şi cele dictatoriale, teoria statului de drept evocă un sistem în care statul reprezintă personificarea unei ordini juridice ce are la bază principiul ierarhizării normelor. Pentru teoreticienii statului de drept, o normă juridică nu poate fi validă decât în măsura în care ea satisface atât prin modul de legiferare, cât şi prin conţinutul său determinările conţinute în norme de nivel superior.

Statul de drept insistă asupra judecătorului ca exponent al prevalenţei unei ordini etico-juridice.

Cultul legii implică o nouă viziune asupra democraţiei, care nu mai este doar un instrument între altele, ci devine în societăţile contemporane o formă de participare a cetăţenilor la luarea deciziilor şi de garantare a drepturilor şi libertăţilor. Statul de drept devine astfel un element esenţial al unei democraţii lărgite, în care noi actori îşi fac simţită prezenţa. Construcţia statului de drept variază în funcţie de gradul de democratizare a societăţii.

Teoria statului de drept exprimă dorinţa de a întări rolul juridicului într-un stat în întregime acomodat dreptului. Obiectivul pentru care a fost construită este acela de a încadra şi de a limita puterea statului prin drept. Ea dezvoltă câteva viziuni distincte asupra raporturilor dintre stat şi drept:

  • Viziunea formală: statul de drept este acea formă de stat care se foloseşte de mijloacele dreptului şi de forma juridică;
  • Viziunea ierarhică: superioritatea dreptului în raport cu statul;
  • Viziunea materială: dreptul comportă anumite atribuţii intrinseci în interiorul statului.

În viziunea iniţiatorilor săi, teoria statului de drept urmărea să permită sesizarea legăturilor strânse dintre stat şi drept, analiza evoluţiei formelor de stat de tip European după evul mediu şi construcţia unei concepţii capabile să ofere o imagine teoretică a raporturilor dintre ordinea politică şi cea juridică. În esenţă, statul de drept este expresia unei tendinţe normativiste care viza lărgirea continuă a spaţiului juridic.

Două concepţii circumscrise teoriei statului de drept s-au evidenţiat:

  • cea liberală, care reacţiona împotriva omnipotenţei statului-jandarm şi urmărea să limiteze sfera de acţiune a acestuia şi să protejeze libertăţile individuale prin dictarea de legi precise;
  • cea conservatoare, care considera dreptul un mijloc de organizare raţională a statului şi de normalizare a raporturilor cu cei administraţi.

Dincolo de diferenţele de abordare, ideea centrală a teoriei germane a statului de drept (teorie centrată pe putere) a constat în conceptul de auto-limitare. Teoreticienii auto-limitării consideră dreptul ca pe o veritabilă constrângere pentru stat. Statul nu poate suprima ordinea juridică fără să îşi distrugă propriile fundamente. Iar dreptul nu este o limitare extrinsecă, ci una intrinsecă.

Teoria auto-limitării a fost criticată în cadrul doctrinei franceze a statului de drept. Din această perspectivă, norma juridică nu este rezultatul existenţei statului, ci reflexia unui principiu anterior şi superior: Dumnezeu, Natura, Omul sau Societatea. Astfel, statul nu ar fi decât un interpret al acestei ordini preexistente câtă vreme faptul ce generează legea se află în afara statului.

Cel mai reprezentativ teoretician al statului de drept a fost Hans Kelsen. Kelsen afirma absoluta identitate dintre stat şi drept, care constituie o singură ordine a constrângerii.

Dacă juridic teoria statului de drept instituie un autentic cult al dreptului şi o formă de legitimare a puterii politice ca abordare valorică, această viziune accentuează pe rolul libertăţilor individuale integrate unei concepţii democratice asupra rolului statului.

Apărută într-un context de criză a parlamentarismului, la sfârşitul secolului al XIX-lea, teoria statului de drept reorganiza raporturile dintre legislativ şi juridic în favoarea celui din urmă. Teoria statului de drept nu rămâne însă doar la nivelul dezideratelor, ci capătă, odată cu apariţia curţilor constituţionale, o dimensiune reală ce presupune o reducere a suveranităţii de care dispuneau parlamentele. Teoria statului de drept dă seama despre un compromis între ideologia democratică şi valorile liberale.

 

2.7 REGIM POLITIC ŞI TIP DE ADMINISTRAŢIE

Forma în care se instituţionalizează relaţia dintre cetăţeni şi guvernanţi este în general definită ca desemnând un regim politic. Maurice Duverger considera că, în sens larg, regimul politic este “forma în care se face distincţie, într-un grup social dat, între guvernanţi şi guvernaţi”. În sens restrâns, acelaşi autor consideră că regimul este o anumită combinare a sistemului de partide, a modului de scrutiny, a unuia sau mai multor tipuri de decizie, ca şi a uneia sau mai multor structuri de grupuri de presiune.

Diferenţa conceptuală dintre regim şi sistem politic:

Sistemul politic exprimă la nivel conceptual interacţiunile politice şi instituţionale ce determină deciziile cărora li se supun colectivităţile şi indivizii. Relaţia dintre ansamblul regulilor constituţionale văzute ca regim politic şi exerciţiul puterii ce rezultă din practica instituţională dominantă defineşte sistemul politic.

Şcoala comparativă americană face, de exemplu, în optica lui Almond şi Powel, diferenţa între ansamblul instituţiilor, care este regimul şi sistemul politic care, pe lângă instituţii, include şi structurile economice şi sociale, tradiţiile istorice, contextual cultural sau valorile definitorii pentru o societate.

În ceea ce priveşte clasificarea tradiţională a regimurilor politice, numărul de titulari ai puterii rămâne încă, pentru mulţi autori, un criteriu valabil. Din perspectivă juridică, regimul politic este fie forma pe care o ia într-o societate raportul între guvernanţi şi guvernaţi, fie ansamblul regulilor constituţionale, fie un ansamblu de mecanisme ce repartizează puterea între diferitele organe şi fixează modul lor de relaţionare.

Jean-Louis Quermonne propune o definiţie intermediară a regimului politic ca “ansamblu de elemente de ordin ideologic, instituţional şi sociologic care concură la formarea guvernământului într-o ţară dată şi într-o perioadă determinată”.

În primul rand legitimitatea, pentru că un regim politic este rezultatul unei anume leguri între setul de valori acceptate de majoritatea cetăţenilor şi acţiunile guvernanţilor. Cultura politică îşi pune amprenta asupra regimului politic de o manieră profundă şi, de aceea, neluarea ei în consideraţie poate duce la blocarea relaţiei dintre politică şi societate.

Tipul de administraţie este dependent atât de latura instituţional regimul politic şi de forma statului, cât şi de cultura politică, de tradiţiile fiecărei societăţi. Cum ar putea regimul politic să influenţeze tipul de administraţie? Gradul participării politice a cetăţenilor, o variabilă importantă în realizarea unui tip de administraţie, este influenţat în mod direct de specificul regimului politic. Cadrul legal al administraţiei, dar mai ales sistemul electoral practicat în România reduce participarea cetăţenilor la viaţa politică la simpla participare la alegeri.

Caracteristicile regimului politic românesc: acesta trebuie analizat în raporturile sale cu viaţa politică, cu gradul de structurare al partidelor şi cu activitatea societăţii civile.

Rolul determinant rezervat preşedintelui de la nominalizarea primului ministru la viaţa internă a partidului de guvernământ conduce la definirea regimului ca prezidenţialist.

Exerciţiul puterilor în stat variază în funcţie de forma unitară sau federală a statului. Statul unitar este centralizat, concentrând ansamblul puterilor la nivel central. Statul unitar poate delega la nivel local o parte din puterile sale. Descentralizarea se situează în general în cadrul statului unitar. Formă de redescoperire a identităţii locale, descentralizarea nu pune în pericol identitatea naţional şi expresiile politico-instituţionale ale statului unitar. Paralel cu descentralizarea apare şi un mecanism de control al autonomiei locale, control care poate fi de oportunitate sau de legalitate în funcţie de gradul de descentralizare pus în practică. În cadrul statelor federale, ceea ce variază este gradul de autonomie acordat la nivelul instituţiilor componente ale federaţiei nivelului administrativ inferior.

Tradiţia istorică contribuie de asemenea la constituirea unui tip de administraţie. În Europa pot fi luate în consideraţie trei mari tradiţii administrative, care acordă roluri diferite eşalonului local:

  1. Tradiţia franceză, care s-a impus şi în România, este rezultatul unei evoluţii care are ca fundament revoluţia franceză de la 1789 şi încheierea procesului de centralizare a statului francez. Elementele distinctive ale acestui model sunt uniformitatea (teritoriul este împărţit în circumscripţii administrative dotate cu competenţe identice), echilibrul (între descentralizarea colectivităţilor locale şi deconcentrarea serviciilor statului) şi tutela asupra colectivităţilor locale (prin prefect).
  2. Tradiţia germană. Landul, preexistent statului are, în consecinţă, competenţe legislative. Puterea landurilor face ca acestea să îşi exercite tutela asupra comunităţilor locale. Subsidiaritatea este un mecanism care permite evitarea unei centralizări la nivelul landurilor.
  3. Tradiţia administrativă britanică are ca element distinctiv eterogenitatea. Autorităţile locale repartizate pe două niveluri, comitatul şi districtul, dispun de puteri importante punând în practică politicile guvernamentale. Autonomia acestor autorităţi este însă delegată de legislator, putând fi deci oricând retrasă.

Participarea la viaţa comunităţii locale contribuie la structurarea unor moduri distincte de a face administraţie.

 

Sursa: Cristian Pârvulescu, Politici şi instituţii politice

Leave a Reply

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out / Change )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out / Change )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out / Change )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Log Out / Change )

Connecting to %s