Lobby si Advocacy – Accesul la procesul decizional al Uniunii Europene

Procesul de formare a politicilor publice europene este un proces complex, în care intervin numeroşi actori. Cel mai important rol îl joacă instituţiile UE. Dar un alt actor, din ce în ce mai important, îl reprezintă grupurile de interese. Nu întâmplător, Mazey şi Richardson vorbesc despre „dezvoltarea graduală a unui stil European de a face politici, care pune accentul pe intermedierea grupurilor de interese”(Mazey, Richardson 1995 în Mazey, Richardson 2001, p. 1).

Politicile europeane nu se reduc la politicile grupurilor de interese, dar în mod cert studierea acestora din urmă reprezintă un element important în înţelegerea procesului politic european. Studiul reprezentării intereselor la nivelul UE poate explica apariţia anumitor politici publice, procesul de formulare şi caracteristicile acestora precum şi înţelegerea evoluţiei procesului de integrare. „Per ansamblu, UE nu este nici condusă de, dar nici izolată faţă de interesele publice şi private, deşi în anumite cazuri fiecare dintre cele două opţiuni poate fi adevărată” (Greenwood 2003, p. 27).

Activitatea de lobby nu este o activitate unidirecţională a actorilor publici şi privaţi pe lângă instituţiile europene. Şi instituţiile UE vor să interacţioneze, deoarece au nevoie de un contact apropiat cu sectorul public şi privat pentru a-şi putea îndeplini rolul instituţional (Bouwen 2002, p.7). În acelaşi fel, şi aşa zisa influenţă este un proces bidirecţional, nereprezentând monopolul grupurilor de interese. Acestea din urmă sunt influenţate, la rândul lor, de către caracteristicile şi procedurile instituţiilor europene, de către ideile la care sunt expuse şi de către propriile experienţe anterioare (Greenwood 2003, p. 27).

Trebuie accentuat faptul că noţiunile de interacţiune şi influenţă nu sunt sinonime. Pe când unii cercetători, cum sunt Greenwood sau Van Schendelen, folosesc noţiunea de influenţă, alţii sunt de părere că măsurarea influenţei grupurilor de interese reprezintă un demers problematic în ştiinţele politice. Astfel, Bouwen consideră că este mai uşor să se măsoare interacţiunea sau accesul grupurilor de interese pe lângă instituţiile europene implicate în procesul legislativ. Deşi acces nu înseamnă în mod necesar şi influenţă, câştigarea accesului la factorii decizionali este o condiţie sine qua non pentru exercitarea influenţei asupra procesului legislativ european (Bouwen 2002, 2003). Urmând acest raţionament, întrebările logice pe care ar trebui să şi le pună orice reprezentant al grupurilor de interese sunt următoarele. Unde şi când pot intra în sistem? Ce trebuie să fac că să obţin acest acces? Răspunsul la prima întrebare presupune cunoaşterea procesul decizional, iar la ceea de a doua întrebare se răspunde în continuare.


Logica de acces la instituţiile UE

 

Răspunsul la întrebarea privind accesul la instituţiile UE, fundamental pentru a explica relaţia dintre acestea şi grupurile de interese în cadrul procesului politic european, a fost dat de Pieter Bouwen prin intermediul unei teorii de cerere şi ofertă de bunuri de acces1. Cercetătorul propune să privim interacţiunea dintre grupurile de interese şi instituţiile europene ca pe o relaţie de schimb care are loc între două grupuri de organizaţii interdependente (Bouwen 2002, Bouwen 2003). Potrivit acestei teorii, resursa crucială în întreg procesul legislativ european o reprezintă informaţia: întregul proces de lobby poate fi descris ca o piaţă pe care se tranzacţionează informaţie2. Asemeni fiecărei pieţe, şi aceasta presupune ca cineva să ceară ceva, iar altcineva să-i ofere acel lucru în schimbul la altceva. Avem deci o cerere şi o ofertă. Grupurile de interese au nevoie de acces la instituţiile europene şi oferă pentru acesta informaţie. Ambele părţi câştigă de pe urma acestui schimb, deoarece instituţiile primesc expertiza şi informaţiile necesare pentru a-şi formula politicile, iar grupurile de interese intră în contact cu procesul de stabilire a agendei şi de luare a deciziilor din cadrul UE.

Grupurile de interese oferă un bun de acces doar dacă acel bun este cerut de către o instituţie. Mai mult, nu toate bunurile de acces sunt la fel de importante. Puterile legislative ale fiecărei instituţii europene şi momentul în care fiecare intervine în procesul decizional influenţează tipul de bun de acces de care are nevoie cel mai mult. Astfel, fiecare instituţie europeană solicită cu precădere un anumit bun, căruia îi acordă cea mai mare importanţă. Acest bun este numit un bun critic.

Bouwen introduce trei tipuri de informaţie pe care le solicită instituţiile UE: Expertiza tehnică (ET), Informaţii despre Interesul European Agregat (IIEA) şi Informaţii despre Interesul Naţional Agregat (IINA)3. Iar apoi identifică care dintre aceste tipuri de informaţii reprezintă bunul critic pentru fiecare instituţie.

Expertiza tehnică se referă la acele informaţii cu un grad ridicat de tehnicitate şi specializare de care UE are nevoie din partea sectorului privat pentru a înţelege funcţionarea unui anumit sector al pieţei. Cu alte cuvinte, funcţionarii europeni au nevoie de informaţii precise pentru a formula o legislaţie eficientă într-un anumit sector. Informaţiile despre Interesul European Agregat se referă la nevoile şi interesele agregate ale sectorului privat de pe piaţa comună. În fine, Informaţiile despre Interesul Naţional Agregat se referă la nevoile şi interesele agregate ale unui anumit sector din cadrul unui stat naţional. În altă ordine de idei, expertiza tehnică presupune actori privaţi individuali cum este o firmă, IIEA se referă la o asociaţie sau federaţie, care reprezintă interesele unei anumite categorii la nivel european, pe când IINA priveşte asociaţiile formate la nivel naţional.

În urma studiilor empirice, Bouwen stabileşte care dintre cele trei tipuri de informaţie este bunul critic pentru fiecare instituţie europeană. Astfel, Comisia are nevoie de expertiză tehnică în procesul legislativ şi de informaţii despre Interesul European Agregat pentru a identifica interesele comune la nivel european şi pentru a monitoriza respectarea Tratatelor şi a aquis-ului comunitar în statele membre.

Spre deosebire de aceasta, Parlamentul European are nevoie atât de informaţii despre interesul agregat european cât şi despre cel naţional. Astfel, europarlamentarii caută informaţii care să le permită să evalueze propunerile legislative făcute de Comisie dar, în acelaşi timp, aceştia vor să menţină legăturile cu propriile partide şi cu electoratul naţional.

Fiind compus din miniştrii statelor membre, care sunt interesaţi de reacţiile propriului electorat la deciziile europene, Consiliul de Miniştri necesită informaţii despre interesul naţional agregat. Dar, în acelaşi timp, Secretariatul şi Preşedinţia Consiliului solicită informaţii privind interesul european agregat care le sunt necesare pentru a-şi putea îndeplini sarcinile.

În final, Bouwen ajunge la concluzia că instituţiile europene au următoarele resurse critice: ET pentru Comisie, IIEA pentru Parlament şi IINA pentru Consiliu.

 

Logica de selectare a punctelor de acces

 

Odată ce ştiu ce trebuie să facă pentru a obţine acces la instituţiile UE grupurile de interese trebuie să decidă în ce direcţie s-o pornească, la ce instituţie să se adreseze şi ce persoane din acea instituţie să contacteze. Cu alte cuvinte, trebuie să cunoască funcţionarea, atribuţiile şi structura instituţiilor europene pentru a alege cea mai favorabilă cale de acces. Presupunând că au toate aceste informaţii, concluzia la care ajung este aceea ca UE este un sistem de guvernare cu mai multe niveluri de decizie şi în consecinţă cu mai multe căi de acces. Plecând de la această caracteristică a sistemului de guvernare european, Mazey şi Richardson (2001) introduc în studiul grupurilor de interese europene conceptul nord-american de „venue-shopping”, lansat de Baumgarter şi Jones într-un studiu empiric din 1991 despre politicile nucleare din SUA (Mazey, Richardson 2001, p. 5). Potrivit teoriei „venue-shopping” actorii politici sunt capabili să aplice strategii duale. Pe de o parte, aceştia au o strategie îndreptată către opinia publică, prin care „încearcă să controleze imaginea dominantă despre o politică prin utilizarea retoricii, a simbolurilor şi a analizei politice” iar, pe de altă parte, încercă să identifice acele structuri instituţionale şi acei actori care sunt cei mai favorabili respectivei politici (Baumgartner şi Jones 1991 în Mazey, Richardson 2001, p. 5). Cu alte cuvinte, grupurile de interese fac „shopping”, căutând cele mai favorabile puncte de acces şi arene decizionale dintre numeroasele existente la nivelul instituţiilor europene. Acest comportament este valabil pentru toate grupurile de interese implicate politic. Astfel, Gianfranco Pasquino remarcă faptul că „fiecare grup va căuta să determine cu precizie nivelul (executiv, legislativ, judiciar, birocratic) la care sunt luate deciziile specifice ce îl privesc. S-a observat că o recunoaştere atentă a activităţii diferitelor grupuri de presiune duce, cu suficientă precizie, la determinarea locus-ului efectiv al puterii politice şi al proceselor prin care se exercită în mod concret” (Pasquino 2002,pp. 89-90).

1 Bouwen şi-a formulat teoria pe baza unor cercetări empirice asupra lobbyului exercitat de firme şi alţi agenţi economici. Noi am considerat că logica de acces dezvoltată de Bouwen se aplică la toate grupurile de interese.

2 Observând această relaţie, J.D. Giuliani defineşte lobbystul drept un “negustor de informaţii”. Vezi http://www.lobbying-europe.com/mod.php?mod=userpage&page_id=1 [28.05.2006]

3 Termenii exacţi folosiţi de Bouwen sunt „Expert Knowledge”, „Information about the European Encompassing Interests”, „Information about the Domestic Encompassing Intererst”. Dacă noţiunea de „expert knowledge” a preluat-o, cea de „encompassing interest” a fost introdusă de Bouwen (Bouwen 2002, p. 8-9).

 

Vezi si Prezentarea punctelor de acces

Leave a Reply

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out / Change )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out / Change )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out / Change )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Log Out / Change )

Connecting to %s