Lobby si Advocacy – Influentarea deciziilor la nivelul institutiilor Uniunii Europene – Comisie, Parlament, Consiliu si punctele de acces

Complexitatea şi dinamismul structurii instituţionale a UE îl fac pe Van Schendelen (2002) să descrie acest sistem prin următoarea metaforă „variuos labyrinths constructed on different trampolines”(op. cit., p. 102). Dar, aceste caracteristici se pot transforma în oportunităţi pentru lobby, pentru că asta face să „existe mereu o uşă deschisă şi un moment oportun”.

 

Comisia Europeană

 

Van Schendelen (2002) realizează o clasificare a funcţionarilor Comisiei Europene din perspectiva importanţei contribuţiei fiecăruia la procesul legislativ. Astfel, deşi toţi actorii din interiorul şi din jurul Comisiei joacă un rol mai mult sau mai puţin important în aproape orice aspect al procesului decizional – şi asta datorită competenţelor acestei instituţii – se poate realiza o ierarhie a actorilor care contribuie în mod efectiv, şi nu doar formal, la redactarea formei finale a propunerii de act normativ(Van Schendelen 2002, p. 95).

Astfel, deşi poate părea paradoxal, oamenii cheie din cadrul Comisiei sunt funcţionarii cu o poziţie medie în ierarhia instituţiei. Este vorba despre funcţionarii care ocupă poziţiile de nivel A inferior şi nivel B superior. În calitate de şefi de dosare, ei realizează prima versiune a oricărui act legislativ sau o primesc din afară, în special din partea experţilor, fie în calitatea lor de membri ai unui comitet sau ca persoane independente. Hull observă faptul că „individul care este responsabil pentru procesul iniţial de pregătire (…)[a unui anumit act legislativ] (prima versiune, consultări în cadrul Comisiei, consultări cu părţile interesate, versiuni ulterioare, circuitul documentului prin Comisie) va descoperi că atunci când versiunea finală este adoptată de Consiliu conţine, de obicei, 80% din proiectul său original”(Hull, R 1993 apud. Zoltvány 2006b).

Asistenţii acestor funcţionari (nivelul B inferior) şi secretariatul (nivelul C) acţionează ca intermediari, reprezentând un important nod comunicaţional. Funcţionarii care ocupă o poziţie superioară în cadrul nivelului A, cum ar fi Şeful de Unitate, stabilesc de obicei doar obiectivele, verifică proiectele în lucru şi, dacă este necesar, încearcă să obţină susţinere la nivelul politic al Comisiei, cum ar fi comisarul, Cabinetul acestuia sau Colegiul. Nivelele superioare pot, bineînţeles, să influenţeze funcţionarii de la nivelurile inferioare dar, de obicei, fac acest lucru doar în fazele iniţiale ale stabilirii agendei, când încă nu s-a început lucrul la respectivul proiect legislativ (Van Schendelen 2002, ESI 2006). Acest lucru se întâmplă şi pentru că funcţionarii superiori din cadrul Comisiei sunt numiţi pe criterii politice şi nu deţin întotdeauna expertiza necesară pentru a coordona îndeaproape redactarea legislaţiei (Zoltvány 2006a).

Van Schendelen consideră că un funcţionar al Comisiei trebuie să îndeplinească două criterii pentru a fi important pentru un lobbyst. Primul se referă la implicarea funcţionarului în procesul decizional. Lobbystul trebuie să aibă în vedere atât actorii din departamentele responsabile în mod normal de o anumită problemă, cât şi cei care ocupă poziţii în departamente care pot deveni implicate într-un mod sau altul. Schendelen dă drept exemplu o problemă privind producţia alimentară. În acest caz, trebuie avuţi în vedere nu doar persoanele importante din cadrul DG Agricultură, cât şi cei din sectoare adiacente cum ar fi DG Sănătatea şi Protecţia Consumatorilor, DG Concurenţă sau DG Comerţ. Al doilea criteriu, priveşte preferinţele respectivului funcţionar legate de diferitele politici publice. Lobbyistul trebuie să identifice atât susţinătorii, cât şi opozanţii unei anumite politici. (Van Schendelen 2002, p. 95)

 

Parlamentul European

 

În cadrul Parlamentului European Van Schendelen(2002) distinge trei categorii importante de actori care au un rol important în derularea procesului legislativ. În funcţie de importanţă, prima categorie cuprinde raportorii, iar cea de-a doua preşedinţii comisiilor şi coordonatorii grupurilor politice. O a treia categorie o reprezintă asistenţii, consilierii şi echipele care alcătuiesc cabinetele actorilor mai sus menţionaţi. În fiecare dintre cele trei categorii, numărul total de persoane importante care se ocupă cu un dosar este de obicei mai mic de zece. Aceştia sunt cei care practic scriu rezoluţia finală, care are o influenţă potenţială asupra procesului decizional. Impactul lor poate fi limitat, reducându-se la încadrarea problemei sau la stabilirea agendei, dar aceasta poate fi decisivă pentru rezultatul final (op. cit. , p. 96). De asemenea, Van Schendelen remarcă că toţi actorii mai sus menţionaţi sunt implicaţi în acelaşi timp în organizaţii private sau publice la nivel naţional, şi pot fi contactaţi şi prin intermediul acestor căi (ibidem).

Analiza lui Van Schendelen confirmă în linii mari rezultatele unui studiu empiric publicat în 1997 de Kohler-Koch. Astfel, analizând răspunsurile pe care parlamentari le-au dat la întrebarea care sunt cei mai importanţi oameni care trebuiesc contactaţi în Parlamentul European de către un lobbyst, Kohler-Koch a obţinut următorul clasament. Cei mai importanţi liderii de opinie sunt raportorii şi preşedinţii de comisii parlamentare. Poziţia în cadrul unei comisii e mult mai importantă decât poziţia în cadrul unui grup parlamentar sau decât reputaţia în Parlament. Asistenţii parlamentarilor, Secretariatele grupurilor politice sau serviciul ştiinţific al PE sunt văzuţi de parlamentari ca având o importanţă mult mai scăzută (Kohler-Koch 1997, p. 12). Interesant este că răspunsul lobbyştilor profesionişti la aceeaşi întrebare este diferit. Astfel, aceştia preferă în primul rând funcţionarii din jurul grupurilor politice şi dintre parlamentari pe raportori şi pe secretarii comisiilor parlamentare. În ambele cazuri, atenţia acordată experţilor din administraţia Parlamentului este minimă.

Şi Bouwen (2003) ajunge la concluzia că cea mai importantă şi eficientă arenă a lobbyului legislativ la nivelul Parlamentului European o reprezintă comisiile parlamentare. Iar analiza noului Regulament de Funcţionare a PE, votat în februarie 2006, conduc la aceeaşi concluzie. Astfel, deşi putem identifica şi alte arene importante în procesul legislativ, cum ar fi Plenul Parlamentului , secretariatul, intergrupurile sau colegiul chestorilor, cele 20 de comisii parlamentare rămân locul cel mai propice lobbyului.

Deşi sesiunea în Plen este principalul corp decizional al PE şi are ultimul cuvânt când e vorba de legislaţie, Bouwen demonstrează că „lobbyul legislativ este mai eficient atunci când se concentrează pe comisiile specializate”(Bouwen 2003, p. 5). În ciuda preeminenţei formale a Plenului, cea mai mare parte a muncii legislative a PE are loc în cadrul comisiilor de specialitate. Toate propunerile legislative şi celelalte documente legislative trebuie să fie evaluate în cadrul comisiilor şi cea mai mare parte a procesului legislativ în cazul tuturor procedurilor are loc în sesiunile acestor comisii. Datorită rolului dominant al comisiilor parlamentare în cadrul procesului legislativ, acestea sunt cele mai importante ţinte pentru lobby în PE. Grupurile de interese abordează întâlnirile acestor comisii din două motive. În primul rând, lobbyştii nu au acces în hemiciclu în cadrul şedinţelor în plen din Bruxelles sau Strasbourg, dar au acces de obicei la şedinţele comisiilor (idem, p.6). Al doilea motiv pentru care interesele private se orientează mai degrabă asupra activităţii legislative din comisiile parlamentare, decât din sesiunile în plen, îl reprezintă cerinţele diferite necesare pentru a aduce amendamente, care sunt mai uşor de introdus în cadrul comisiilor (ibidem).

Şi Secretariatul unei comisii parlamentare poate deveni în mod ocazional o ţintă pentru lobby dar, de obicei, joacă doar un rol minor în activitatea de lobby legislativ în cadrul PE (ibidem). Bouwen aminteşte de existenţa cazurilor în care unii raportori le cer acestor birocraţi să scrie rapoartele, indicându-le doar direcţia generală. Când acest lucru se întâmplă, birocraţii pot deveni o ţintă interesantă pentru lobby (idem, p. 7). Există şi situaţii în care reprezentanţii grupurilor de interese se oferă să redacteze chiar ei rapoartele1.

O altă modalitate prin care grupurile de interese pot interacţiona cu comisiile parlamentare sunt audierile. Orice comisie parlamentară poate organiza o audiere cu experţi, dacă acest lucru este necesar pentru desfăşurarea activităţii într-un anumit caz. Audierile reprezintă o oportunitate de a intra în dialog cu părţile interesate şi de a atrage atenţia media asupra unei anumite probleme. Bouwen consideră că, deşi folosirea şi importanţa audierilor a crescut în ultimii ani, acestea rămân un punct de acces mai mult excepţional şi neimportant (ibidem). Există două motive pentru această situaţie: restricţiile de cost şi de timp (ibidem).

Intergrupurile reprezintă un punct alternativ de acces la deputaţii europeni. Ele sunt formate din parlamentari care împărtăşesc un interes comun într-o anumită temă politică dar, pot cuprinde printre membri şi reprezentanţi ai grupurilor de interese(ibidem).

 

Consiliul

 

Un teoretician interguvernamental ar susţine că Consiliul UE este principala structură la nivel european care ar trebui abordată de către grupurile de interese. Dar, în realitate, acesta reprezintă cea mai puţin accesibilă instituţie europeană în mod direct. Acest lucru se întâmplă datorită compoziţiei interguvernamentale şi internaţionale a acestei instituţii (Kohler-Koch,Quittkat 1999, p.2). Asemeni Cabinetelor din democraţiile vestice, lobbyul asupra Consiliului trebuie să fie, mai degrabă, indirect (Mazey şi Richardson 2001, p. 22).

Mazey şi Richardson (2001, p. 22-24) identifică trei canale de lobby indirect a Consiliului. În primul rând, grupurile fac lobby în permanenţă pe lângă delegaţiile naţionale din Bruxelles, mai exact pe lângă acei funcţionari care fac parte din aşa numita Reprezentanţă Permanentă din Bruxelles. Aceşti oficiali participă la grupurile de lucru ale Consiliului, în jur de 200, şi pregătesc şedinţele Comitetului Reprezentanţilor Permanenţi (COREPER) şi Consiliile ministeriale. Acolo unde este posibil, aceşti oficiali încearcă să obţină consensuri şi compromisuri între guvernele pe care le reprezintă, lăsând doar problemele cele mai contestate să fie rezolvate atunci când ambasadorii se întâlnesc în cadrul COREPER I şi II sau, în cele din urmă, în cadrul şedinţelor Consiliului.

Deoarece reprezentanţii naţionali în COREPER (ambasadorii şi adjuncţii ambasadorilor la UE) joacă un rol atât de important în cadrul Consiliului (aproximativ 80% dintre propunerile legislative sunt adoptate la nivelul COREPER), grupurile naţionale fac lobby pe lângă oficialii din ţara lor de origine, sperând că aceştia le vor reprezenta interesele la şedinţele COREPER – de aceea, membrii COREPER sunt numiţi „lobbyed lobbyists”(Spence 1993 apud. Mazey şi Richardson 2001, p. 23 ). Grupurile europene şi acele asociaţii naţionale şi firme care înţeleg cu adevărat importanţa interguvernamentalismului în procesul decizional al UE fac lobby, de asemenea, şi pe lângă o serie de delegaţii naţionale în Bruxelles, mai ales a acelor state care sunt cunoscute ca având poziţii puternice în anumite chestiuni politice. În plus, se pare că „material explicativ” din partea lobbyştilor circulă câteodată în cadrul Secretariatului Consiliului (Hayes–Renshaw şi Wallace 1997 apud. Mazey şi Richardson 2001, p. 23).

Un al doilea instrument indirect de lobby al Consiliului îl constituie, pentru grupurile de interese, intervenţia pe lângă membrii numeroaselor grupuri de lucru ale Consiliului. Asemănător cu COREPER-ul, această arenă de lobby prezintă oportunităţi pentru prezentarea de detalii tehnice şi influenţarea reprezentanţilor conaţionali. Compuse din oficiali naţionali, „ele constituie coloana vertebrală a sistemului de integrare europeană, ei realizează munca de teren vitală şi de multe ori îndelungată pentru ceea ce, în cele din urmă, va deveni o politică sau un act legislativ european.” (Hayes–Renshaw şi Wallace 1997 apud. Mazey şi Richardson 2001, p. 23).

Ocazional, grupurile de interese îşi pot asigura reprezentarea în grupurile de lucru ale Consiliului, dacă unul dintre reprezentanţii lor este numit de către guvernul naţional drept funcţionar public la acest nivel.

Al treilea, şi cel mai evident, mijloc de influenţare al Consiliului este, bineînţeles, direct prin intermediul guvernelor naţionale. În mod cert, importanţa guvernelor naţionale în această privinţă variază în funcţie de politica publică avută în vedere, tipul grupului de interese, factorul timp şi natura guvernului naţional. Mazey şi Richardson consideră că extinderea sistemului de vot prin majoritatea calificată în cadrul Consiliului a erodat legătura tradiţională dintre grupurile de interese şi guvernele naţionale, obligându-le să dezvolte strategii independente de guvernele „lor” (Mazey şi Richardson 2001, p. 24).

O altă analiză a actorilor importanţi de la nivelul Consiliului este realizată de către Van Schendelen (2002, p. 96). Astfel, sunt identificaţi trei tipuri de actori. Cele mai importante sunt acele persoane care determină de fapt poziţia Consiliului: funcţionarii numiţi, în principal, pe criterii naţionale care se află în fiecare grup de lucru din cadrul COREPER şi din comitetele speciale ale fiecărui Pilon. Aceştia sunt cei care iau cea mai mare parte a deciziilor, care sunt apoi semnate de către miniştri. Toţi aceşti funcţionari sunt numiţi pe criterii naţionale şi pot fi influenţaţi în ţările de origine. A doua categorie importantă de actori este reprezentată de funcţionarii din cadrul Secretariatului General al Consiliului. Aceştia se ocupă cu dosarele din punct de vedere „administrativ”, ceea ce reprezintă un eufemism pentru diferite manevre politice. Acest lucru poate fi ilustrat în cazul celei de a treia categorii: sutele de oameni care ţin de Preşedinţia bianuală a Consiliului. Formal, aceştia nu fac decât să susţină, din punct de vedere tehnic, numeroasele sesiuni care au loc la toate nivelurile (puncte de lucru, Coreper, Consilii, Summit-uri). În plus, ei trebuie să controleze Secretariatul General şi să reprezinte Consiliul în faţa celorlalte instituţii, a mass-media şi a restului lumii. Sub Pilonii II şi III, ei sunt responsabili şi pentru introducerea de propuneri şi implementarea deciziilor. În practică, totuşi, prin poziţia pe care o deţin pe lângă Preşedinţie, ei pot stabili datele pentru întâlniri, agenda întâlnirilor, pot face diferenţa între punctele A şi B, aranjează atât ordinea, cât şi subiectele dezbătute, redactează concluziile şi stenogramele, mediază între diferiţii membri, sugerează compromisuri, determină dacă o propunere a întrunit majoritatea necesară, intervin în împărţirea sarcinilor şi în procesul de recrutare din cadrul Secretariatului General şi transmit mesajele către exterior.

 

Alte puncte de acces

 

Datorită caracterului policentric şi fragmentat al UE există şi alte persoane care pot influenţa procesul decizional. Van Schendelen (2002, p. 96-97) face o prezentare a acestora. Astfel, avocaţii generali şi referenţii acestora au de obicei un impact important asupra deciziilor Curţii de Justiţie, la fel ca şi impactul membrilor Curţii de Conturi asupra acestei instituţii. Intendenţii din cadrul agenţiilor de inspecţie pot identifica diferenţe între norma şi practica procesului decizional. Astfel, datorită caracterului imperfect al legilor, aceşti intendenţi pot fi folosiţi pentru a repune în discuţie o anumită problemă. Juriştii, din cadrul birourilor legislative de pe lângă fiecare instituţie şi DG, sunt importanţi în calitatea lor de consultanţi ai oficialilor. Schimbarea opiniilor acestor consilieri îi va determina să dea sfaturi diferite. Rolul traducătorilor este de asemenea important, prin faptul că nici o limbă nu este identic semantic cu alta, iar o mică modificare terminologică poate avea efecte importante. De asemenea, oficialii cu poziţii importante joacă un rol decisiv în procesul decizional, prin modul în care împart diferitele responsabilităţi între subalterni şi prin modul în care alocă resursele (Van Schendelen 2002, p. 97).

Alţi actori, care trebuie avuţi în vedere, sunt cei care nu ţin în mod formal de sistemul decizional al UE, dar care pot fi folosiţi drept intermediari ai propriilor interese. De exemplu, se pot construi relaţii cu alte grupuri de interese. Acestea au propriile reţele de contacte în cadrul instituţiilor, care pot fi folosite în acţiuni indirecte. Alţi actori foarte utili sunt experţii, care fac parte: din grupurile de experţi ai Comisiei, care pregătesc propunerile legislative, din grupurile de lucru care evaluează propunerile sau dintr-un comitet de comitologie care stabileşte normele de implementare. De asemenea, ţările terţe sau organizaţiile internaţionale, cum sunt Organizaţia pentru Cooperare şi Dezvoltare Economică sau Organizaţia Mondială a Comerţului, pot influenţa unele decizii ale UE (ibidem). Un alt canal de influenţă indirectă o reprezintă mijloacele de informare în masă. Astfel, potrivit unui studiu, cele mai importante surse de informare în rândul oficialilor europenii le reprezintă Financial Times, Economist şi Agence Europe.2

Mai mult, Van Schendelen constată că, de fapt, majoritatea oficialilor europeni sunt nişte „agenţi dubli”, în sensul că pe de o parte ei reprezintă puncte de acces în sistemul decizional asupra cărora se exercită lobby, dar în acelaşi timp şi ei doresc să-şi promoveze propriile iniţiative, motiv pentru care fac la rândul lor lobby pe lângă alţi funcţionari în poziţii cheie (Van Schendelen 2002, p. 98).

1 O astfel de situaţie este descrisă de un deputat francez în Demetz, Geoffroy, L`Europe à l`ombre des lobbys, L`Express, 2006, No. 2681, săptămâna 4-10 mai, p. 74-79.

2 Studiul citat a fost comandat de către Burson-Marsteller/BKSH şi realizat de către Wirthlin-Europe, la începutul lui 2003. Studiul se referă la lobbyul companiilor şi al firmelor, fiind realizat pe oficiali ai Comisiei. Întrebarea analizată se referă la principalele surse de informare asupra industriei folosite de oficiali. Astfel, dintr-un punctaj de maxim 10, Financial Times a obţinut 7,8 , fiind urmat de către Economist (6,9) şi Agence Europe (6,7). Un cotidian din ţara de origine a intervievatului a obţinut 6,2 , la fel ca şi BBC. Pe ultimul loc s-a clasat CNN cu 4,7. În ceea ce priveşte prima poziţie ocupată de Financial Times se menţionează faptul că rezultatele le confirmă pe cele obţinute într-un studiu anterior din 2001 realizat în rândul eurodeputaţilor (Cf. A guide to effecvtive lobbying of the European Commission 2003, p. 14). Trebuie menţionat şi faptul că Euronews nici măcar nu a intrat în clasamentul realizat în urma cercetării. Explicaţia o reprezintă faptul că acest canal de televiziune, prin informaţiile cu caracter general şi limbajul nespecializat, se adresează cetăţenilor şi nu oficialilor europeni, care solicită informaţii mult mai tehnice (Zoltvány 2006b).

Vezi si Accesul la procesul decizional al Uniunii Europene

Leave a Reply

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out / Change )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out / Change )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out / Change )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Log Out / Change )

Connecting to %s