Noul Management Public (NPM) (după Hughes, 1998)
Nu există o definiţie precisă a noului management public care să surprindă toate elementele acestuia. Mai multe denumiri însă sunt asociate cu implementarea acestor elemente la nivelul administraţiei publice şi a guvernului. Astfel, noul management public este întâlnit şi sub denumirea de „managerialism”, „administraţie publică orientată către piaţă” (market based public administration), „paradigma post birocratică”, „guvernul antreprenorial” (Osborne şi Gaebler, 1993).
Fiecare dintre aceste denumiri cuprind elemente relativ asemănătoare:
1) Schimbare majoră de la administraţia publică tradiţională către orientarea către rezultate şi responsabilizarea personală a managerilor în cadrul administraţiei publice;
2) Distanţare de modul de organizare tradiţional-birocratic a administraţiei publice prin flexibilizarea organizării politicilor de personal, a termenilor şi condiţiilor de angajare;
3) Măsurarea performanţei (performance measurement) activităţilor desfăşurate în cadrul administraţiei publice prin intermediul indicatorilor de performanţă (performance indicators) – evaluarea sistematică a programelor în funcţie de cei trei E: economisire, eficienţă, eficacitate;
4) Managementul de vârf al organizaţiei este mai degrabă devotat politic decidenţilor politici aflaţi la un moment dat la conducerea organizaţiei publice;
5) Serviciile publice furnizate guvernamental sunt expuse mecanismelor pieţei prin mecanismele de contractare externă (contracting out) – separarea orientării de dirijare (separation of steering of rowing) (vezi şi Osborne şi Gaebler, 1993);
6) Reducerea serviciilor publice furnizate guvernamental prin privatizare şi subcontractare (McKinney şi Howard, 1998).
Măsurile de trecere de la administraţia tradiţională la noul management public propuse de NPM sunt corespunzătoare unei modificări a accentului în activităţile administraţiei publice de la proces la rezultate. Acestea sunt reprezentate de schimbări ale managementului de personal, modul de elaborare a bugetului – bugetarea pe programe (program based budget), bugetarea orientată către performanţă (performance based budget), contabilizarea rezultatelor (accrual accounting).
a) Premise
Anii ‘80 şi ‘90 au însemnat stoparea creşterii sectorului public şi adoptarea unor măsuri de reformă a acestuia ce au coincis cu o nouă orientare teoretică, implementată în practică, a noului management public. Din nou, Marea Britanie şi Statele Unite au fost iniţiatorii acestui val de schimbare a administraţiei publice. Administraţiile Thatcher în Marea Britanie şi Reagan în Statele Unite au impus o nouă viziune asupra sectorului public ce s-a răspândit ulterior în multe alte ţări europene. Noul manager public este asociat şi datorează ascensiunea schimbării paradigmei economice, mai precis înlocuirii treptate a keynesianismului cu neo-clasicismul economic. Noua orientare în sectorul public a primit denumiri diferite, noul management public, managerialism, administraţie publică de piaţă, guvernare antreprenorială.Noua orientare este inseparabilă de critica public-choice a instituţiilor tradiţionale ale sectorului public: birourile, întreprinderile publice şi reglementările care restricţionează accesul prin licenţiere.(Osborne şi Gaebler )
b) Orientări
Liniile generale ale noii orientări manageriale se axează, în mare parte, pe realizarea rezultatelor, pe obiective şi responsabilizarea managerilor pentru atingerea acestor obiective; managerii asumă decizii politice, nu doar tehnice; măsurarea performanţei prin indicatori clari de performanţă; introducerea competiţiei în sectorul public, guvernare şi mai puţin implementare (steering rather than rowing)1, privatizarea întreprinderilor publice.Administraţia tradiţională datorează din punct de vedere teoretic paradigmei weberiene a birocraţiei şi concepţiei conform căreia politicul trebuie despărţit de tehnic; funcţia publică (civil service) trebuia, conform acestei concepţii, să fie independentă, neutră în raport cu obiectivele politice, împrumutând conceptul weberian de neutralitate axiologică, preluat şi de pozitivismul ştiinţelor sociale (sociologul este un inginer social, nu are de a a face cu domeniul scopurilor, ci exclusiv cu cel al mijloacelor). Bazele teoretice ale noii orientări în managementul public sunt economia neo-clasică şi managementul privat; teoria alegerii raţionale, modelele de tip public – choice urmează pe cale de consecinţă, ca asumpţii ale economiei neo-clasice, respectiv dezvoltări ale modelelor acesteia în sfera sectorului public. Alegerile sociale, la toate nivelele sunt considerate fireşti, date, prin urmare angajaţii sectorului public fac alegeri, îşi asumă responsabilităţi, nu sunt doar agenţii tehnici ai politicilor stabilite la alte nivele.2
c) Caracteristici ale Noului Management Public (NMP)
Dunleavy şi colab. (2006) sintetizează direcţiile de reformă ale NMP astfel: dezagregare, competiţie, stimularea performanţei. Pe de altă parte, Lane (2000) identifică contractarea ca fiind caracteristica de bază a NMP, spre deosebire de autoritate folosită preponderent în cazul administraţiei tradiţionale. În plus NMP tinde să înlocuiască contractele pe termen lung specifice administraţiei (în cazul resurselor umane de exemplu, contractele funcţionarilor sunt pe termen nelimitat) cu contracte pe termen scurt (similare, totuşi nu atât de “scurte”, contractelor care guvernează schimburile de bunuri şi servicii – “on the spot” sau “spot market contracting”), având obiective specifice, măsurabile, contracte specifice pieţei şi guvernării corporatiste. Acest fapt are implicaţii foarte importante în privinţa competiţiei, permiţând introducerea mecanismelor specifice pieţei în sectorul public. Contractarea se referă atât la contractarea externă a serviciilor publice (contracting-out), de pildă contractarea realizării unei autostrăzi cu bani publici în urma unei licitaţii publice, dar şi la contractarea în interiorul sectorului public. În cazul celei din urmă vorbim de contractarea unor agenţii specializate cu autoritatea ierarhic superioară stabilind obiective şi indicatori de performanţă, dar şi de contractarea personalului, îndeobşte la nivelele manageriale.
d) Hood3 (1991) identifică şapte direcţii importante de reformă propuse de NMP:
- Management profesional – managerii au responsabilitatea rezultatelor, dar şi autoritatea de a lua decizii, adesea politice, nu doar tehnice; îşi asumă deciziile, au puncte de vedere pe care le susţin în faţa publicului, nu sunt doar tehnicieni ce aplică politicile altora. Ei sunt învestiţi în funcţie în baza unui plan managerial cu obiective şi indicatori de performanţă (plan de guvernare), îşi asumă public acest plan şi dau seama de modul în care îl implementează. Ei acţionează asemenea unui CEO (chief executive officer) în cazul companiilor private care răspunde în faţa consiliului de administraţie care l-a învestit în funcţie şi, în cele din urmă, în faţa adunării generale a acţionarilor. Managerii profesionişti răspund în faţa autorităţii care i-a învestit în funcţie, dar ei sunt însă agenţii cetăţenilor şi în această calitate, deşi nu sunt aleşi în mod direct de către aceştia, au libertatea de a da seama cetăţenilor, prin intermediul mass-media, de mersul politicilor pe care le promovează. Prin opoziţie, ne amintim că funcţionarii publici sunt doar tehnicieni, ei nu pot susţine puncte de vedere politice în exerciţiul funcţiei şi nu pot avea luări de poziţii publice în privinţa politicilor pe care le implementează tehnic (un exemplu recent din administraţia românească este acela al lui Sebastian Bodu, fost preşedinte al ANAF care a fost demis de primul-ministru în urma unei luări de poziţie publice vis-à-vis de reforma fiscală a guvernului; el a fost demis pe motivul că un subordonat al guvernului nu poate critica politica acestuia, ci are rolul de a o aplica; întemeierea este una ce ţine strict de logica administraţiei birocratice clasice care separă strict rolul politicianului de cel al funcţionarului; în plus, acesta era chiar secretar de stat, adică ocupa o funcţie politică ce i-ar fi permis, chiar în cazul administraţiei clasice să exprime puncte de vedere publice faţă de o politică sau alta).4
- Indicatori de performanţă şi standarde explicite. Indicatorii se referă la măsurarea progreselor, operaţionalizează implementarea acestora, în timp ce standardele fixează, prin comparaţie, nivelele dezirabile (minimale sau de excelenţă) ce trebuie atinse. Reforma managerială a accentuat nivelele de performanţă ale agenţilor publici, fie aceştia birouri, agenţii guvernamentale sau angajaţi. În toate domeniile, la toate nivelele se cere elaborarea de indicatori de performanţă care să evalueze sistematic, nu informal şi colegial progresul organizaţiei sau al individului pe calea obiectivelor asumate.5
- Controlul outputurilor mai degrabă decât al procedurilor. Se pune accentul pe controlul rezultatelor, agenţiile având o libertate mai mare în a-şi planifica bugetul, resursele umane, strategia astfel încât să urmărească în mod eficient rezultatele. De exemplu, în cazul şcolilor din România, angajarea resurselor umane se face de către inspectorat, lăsând şcolilor o libertate foarte redusă în promovarea propriilor politici şi urmărirea activă a rezultatelor prin politicile de angajare şi salarizare. Reforma sistemului de educaţie preuniversitară prevede capacitatea managementului şcolii de a contracta în mod direct profesorii de care are nevoie în funcţie de obiectivele şi necesităţile fiecărei şcoli.
- Dezagregarea serviciului public şi fragmentarea în agenţii specializate. Dezagregarea înseamnă divizarea departamentelor ministeriale largi în agenţii de mai mici dimensiuni ce funcţionează în condiţii de autonomie managerială, fiecare fiind responsabilă de furnizarea unor servicii bine precizate pe domenii subiacente de politici. Modelul a fost acela al agenţiilor Next Steps introduse în 1988 în Marea Britanie de guvernul Thatcher. Ideea de bază este sintetizată în raportul guvernamental care recomanda înfiinţarea agenţiilor astfel: “ar trebui înfiinţate cu scopul de a îndeplini funcţiile executive ale guvernării în cadrul unei politici şi al unui buget stabilit de un departament ministerial”. Se presupune că agenţiile astfel fragmentate vor intra într-o relaţie contractuală sau cvasi-contractuală (stabilirea unor “ţinte”, nivele de realizare) cu autoritatea ierarhică (departamentul/ministerul) pentru furnizarea unor servicii clare, cu standarde de cantitate şi calitate bine precizate introducând flexibilitate şi competiţie în sectorul public. În plus, angajaţii acestora pot fi în mare parte personal contractual, la rândul lor având ataşate obiective şi nivele de performanţă explicite. Dezagregarea este coerentă tendinţelor de contractualizare şi introducere a indicatorilor de performanţă în sectorul public.6
e) Critici ale Noului Management Public
Pollitt (1990) îşi axează criticile pe faptul că NMP este un model puternic ideologizant (asumpţiile pe care se bazează, anume faptul că sectorul public este similar celui privat, sunt false);
-
sectorul public funcţionează după o etică diferită care este aceea a servirii interesului public, al cetăţeanului şi nu a furnizării de servicii adresate unor clienţi; interesele clienţilor şi cetăţenilor pot să nu coincidă la un moment dat, ori sectorul public are datoria de a servi interesului cetăţenilor care este în acelaşi timp mai general, dar şi mai difuz neputând fii întotdeauna definit cu acurateţe prin indicatori şi obiective specifice;
-
specificul sectorului public (imposibilitatea stabilirii de obiective clare şi indicatori de performanţă – profitabilitatea nu poate fi un criteriu, cetăţeanul nu este un simplu client, introducerea mecanismelor de piaţă nu funcţionează în toate cazurile). “Managementul public nu poate fi doar o simplă modalitate economică de maximizare a satisfacţiei clientului” (McKinney şi Howard, 1998). Sectorul public nu este dator doar cu atât: el trebuie să reconcilieze o multitudine de valori şi interese, să redistribuie resursele conform unor principii echitabile şi să asigure respectarea valorilor constituţionale.
-
Etosul sectorului public (angajare pe viaţă, respectarea procedurilor, salarizare în funcţie de poziţia ocupată, fidelizare faţă de sistem) a fost alterat de introducerea sistemelor pecuniare bazate pe performanţă ce au condus adesea la stimulente perverse – individualizare, pierderea spiritului lucrului în echipă, a responsabilităţii colective.
Responsabilitatea în sectorul public este mediată de politicieni, funcţionarii şi agenţiile sunt responsabili în faţa oamenilor politici, iar aceştia în faţa electoratului; managerialismul alterează acest lanţ al responsabilităţii problematizând integrarea obiectivelor fiecărei agenţii în programul de guvernare şi făcându-i pe managerii agenţiilor dezagregate responsabili în principal în faţa clienţilor şi a autorităţii contractante imediat superioare, dar strict în litera contractului încheiată cu aceasta. Pe de altă parte, autoritatea superioară (departamentul ministerial) nu are capacitatea (resursele umane, expertiza) de a monitoriza activitatea agenţiilor, ceea ce face ca responsabilitatea politică a acestora să fie slabă, ele fiind evaluate mai degrabă de către clienţi, în calitate de furnizoare de servicii. Totuşi, integrarea serviciilor într-un program coerent de guvernare se estompează, agenţiile devin cvasi-autonome, iar responsabilitatea în faţa politicienilor şi a cetăţenilor este diluată. (Un exemplu din administraţia publică locală în Capitală este acela al concesionării întreţinerii străzilor către firme private; acestea sunt în special responsabile în faţa Primăriei cu care au încheiat contract, iar aceasta din urmă ar trebui să monitorizeze respectarea obligaţiilor contractuale de către firmele concesionare; totuşi, multe firme intră în contact direct cu clienţii, stabilind linii telefonice pentru sugestii şi reclamaţii şi încercând să obţină feed-back-ul acestora; în timp ce practica poate fi apreciată, totuşi, datoria monitorizării respectării prevederilor contractuale revine Primăriei care, la rândul ei, dă seama în faţa comunităţii. Clienţii nu au stimulente pentru a se implica în acţiuni în beneficiul comunităţii, iar existenţa liniilor pentru reclamaţii şi sugestii nu poate substitui obligaţia Primărie de a verifica, cu expertiză tehnică, îndeplinirea contractului. Lipsa apelurilor de reclamaţii nu este un indicator valid pentru calitatea serviciilor prestate, ci poate denota doar lipsa stimulentelor individuale pentru acţiuni civice.) În aceste condiţii, leadership-ul ministerial, politic, devine important fiindcă canalizează serviciile agenţiilor înspre realizarea programului politic de guvernare.7
Noul Management Public face parte din prima generaţie de reforme ale sectorului public, fiind ghidat de eficientizarea acestuia, în special prin reducerea costurilor; totuşi sectorul public nu poate fi ghidat doar de creşterea cantităţii produselor (output-urilor), serviciilor oferite, ci ar trebui să fie orientat pe creşterea calităţii vieţii decât de creşterea cantităţii şi calităţii serviciului oferit. Creşterea calităţii vieţii comportă însă două probleme: în primul rând este vorba de abordarea integrată a unor probleme sociale care transgresează liniile simplu delimitate ale diverselor servicii (preocuparea excesivă pentru outputs – produse – în detrimentul rezultatelor – outcomes – schimbări ale condiţiilor, comportamentelor, atitudinilor, consecinţe ale implementării unor programe), iar în al doilea rând se pune problema distribuirii, a alocării echitabile a serviciilor. Ambele probleme au tins să fie ignorate de NMP preocupat mai ales de eficientizare în sens strict economic. Un exemplu poate fi cel al învăţământului superior românesc unde finanţarea se acordă, în cea mai mare parte, pe student echivalent şcolarizat. Totuşi, acesta este doar un output, nefiind legat în mod direct de creşterea calităţii serviciului public pentru cetăţean. Un astfel de rezultat ar fi creşterea gradului de angajare a absolvenţilor, eficienţa acestora (salariul obţinut) şi chiar beneficiile sociale pe care le aduc societăţii (invenţii, descoperiri ştiinţifice, creşterea productivităţii asociată cunoaşterii etc.)8
Dunleavy şi colab. (2006) argumentează că, prin re-structurarea serviciului public a crescut complexitatea instituţională şi au scăzut capacităţile autonome (competenţele) cetăţenilor în rezolvarea problemelor publice (multiplicarea agenţiilor derutează cetăţenii care nu mai ştiu unde să se adreseze), ceea ce a condus la eşecul NMP în soluţionarea problemelor sociale. Raportul OECD, 2004, afirmă că acolo unde serviciu public este diferenţiat şi fragmentat, există un cost ridicat al capacităţii de acţiune colectivă.
Dezagregarea a fost urmată reintegrarea unor servicii sub control departamental pentru a putea fi urmărite politici guvernamentale. Competiţia s-a menţinut, dar indirect prin măsurarea performanţei şi stabilirea de clasamente, în timp ce stimularea se menţine, dar crează la rândul ei probleme ce ţine de creşterea inegalităţilor în sectorul public şi performanţă inegală.
f) Tendinţe reversibile ale Noului Management Public
Dunleavy observă că o parte din tendinţele de reformare specifice NMP au stagnat, ba chiar unele procese au devenit reversibile după ce s-a constat că mult aşteptata eficienţă de fapt a dus la slăbirea poziţiei publice şi imposibilitatea implementării unor politici coerente în folosul cetăţenilor. Un moment de o importanţă crucială l-au constituit atacurile teroriste din septembrie 2001 asupra Statelor Unite. Tendinţele reversibile se manifestă prin:
- Re-absorbţia în sectorul public a unor activităţi ce fuseseră contractate în sectorul privat (outsourced) – re-naţionalizarea companiei ce se ocupă de infrastructura feroviară în Marea Britanie şi a securităţii aeroportuare în Statele Unite după atacurile de la 11 Septembrie.
- O altă tendinţă a fost aceea, contrară fragmentării (sau dezagregării), de re-unificare a diverselor agenţii pentru promovarea unor politici coerente; şi de data aceasta exemplul Departamentului de Securitate Internă în Statele Unite, apărut ca urmare a atacurilor din 11 Septembrie, prin unificarea a aproximativ 22 de agenţii federale fragmentate ce vizau aspecte diferite ale siguranţei interne. Fragmentarea propusă de NMP a condus la duplicarea multor ierarhii, la ineficienţă şi imposibilitatea adoptării unor politici coerente; exemplul agenţiilor de reglementare feroviară în Marea Britanie, în număr de 3, acoperind domenii fragmentate (balcanizare; birocraţii de tip boutique): siguranţa feroviară, licenţierea companiilor de transport feroviar şi investiţia în infrastructura feroviară.
Toate aceste schimbări înseamnă mutarea accentului de pe eficienţa de tip business a unităţii administrative (care a condus la dezagregare şi fragmentare) pe oferirea de servicii de calitate cetăţenilor, clienţilor programelor publice. Eficienţa rezulta în special din economia realizată prin scădea costurilor şi competitivitate; totuşi, fragmentarea a condus la crearea unor domenii de servicii publice artificiale, la “balcanizarea” serviciilor şi apariţia de birocraţii de tip “boutique” care instituţionalizau propriile domenii de activitate, propriile funcţiuni, fără a exista neapărat o necesitate reală, venită dinspre societate, în privinţa domeniului respectiv. 9
Unificarea agenţiilor şi abordarea holistică a multor servicii publice devine posibilă prin utilizarea în contextul guvernării a noilor mijloace informaţionale. Influenţa mediilor comunicaţionale moderne asupra managementului public se realizează printr-o arie largă de schimbări cognitive, comportamentale, organizaţionale, politice şi culturale legate de sistemele informaţionale – guvernarea erei digitale (Dunleavy et all., 2005). Guvernarea erei digitale a propus, în schimb, o centrare pe nevoile clientului şi eliminarea birocraţiei, nu atât prin introducerea competiţiei, cât prin folosirea mijloacelor informaţionale în furnizarea serviciilor publice. Astfel, apar servicii ce economisesc timpul şi facilitează accesul clienţilor, de tipul “one stop”. Furnizarea serviciilor de tipul “one-stop” îmbracă forme diferite, incluzând “ghişee unice” (“one-stop agencies” – multiple servicii administrative sunt furnizate de personal co-localizat), “ferestre web unice” (o interfaţă integrată centrată pe client unde servicii multiple sunt integrate electronic). De asemenea, astfel de servicii presupun o transparenţă sporită a proceselor manageriale publice.
Noul Management Public nu a putut determina agilitatea guvernării de a se adapta noilor provocări globale, de a îşi reactualiza structurile pentru a răspunde unor nevoi în schimbare şi volatilităţii mediului exterior. El a rămas pre preocupat pentru eficienţă şi reducerea costurilor, pierzând din vedere tocmai specificul sectorului public şi mecanismele de guvernare în favoarea unor tehnici de eficientizare ce nu se pot însă substitui proceselor complexe de decizii colective şi implementare responsabilă.10
1 În sensul că guvernarea ar trebui să se ocupe de deciziile politice, de direcţiile de politică, de misiune şi strategie şi să lase sectorului privat producţia propriu-zisă, pe bază de contractare cu prevederi clare în privinţa parametrilor produselor şi serviciilor oferite.
2 Păunescu, Mihai, Management public în România, Ed. Polirom, Bucureşti, 2008
Blog by Bogdan Mandru 